Los incentivos legales a favor de la equidad de las personas con discapacidad: de la norma a la ejecución

Hace ya varios años, al optar por el título de Máster en Alta Dirección Pública, dedicamos nuestro trabajo de tesis al análisis de la política y los programas desarrollados por el Estado dominicano para garantizar los derechos de las personas con discapacidad a partir de la Ley núm. 5-13. Volvemos hoy sobre aquel esfuerzo con una ventaja de la que entonces carecíamos: el tiempo transcurrido permite verificar qué ocurrió con los incentivos que la ley creó a favor de la equidad de este segmento poblacional.

Diversas normas legales se refieren a la discapacidad como la condición de deficiencia física, mental, intelectual o sensorial que, al interactuar con barreras, puede impedir el ejercicio pleno de los derechos, disminuir la calidad de vida o generar desigualdad con relación a las demás personas. La discapacidad posee, pues, dos componentes: una deficiencia intrínseca del individuo y las barreras sociales que hacen de esa deficiencia una discapacidad. De ahí que el reconocimiento formal de la igualdad resulte insuficiente y que los derechos reconocidos a estas personas deban revestirse de protecciones especiales que permitan superar las brechas que se constituyen en obstáculos para una igualdad real. En ese espacio se ubican los incentivos legales que aquí nos ocupan, y que nuestra Constitución denomina, en su artículo 58, medidas positivas.

Lo que la Ley 5-13 concede

La Ley núm. 5-13 contiene un conjunto de beneficios tendentes a procurar la equidad de las personas con discapacidad.

• En materia inclusión laboral, el artículo 14 dispone que la participación de personas con discapacidad en las nóminas nunca será inferior al cinco por ciento (5%) en el sector público y al dos por ciento (2%) en el sector privado; el Reglamento de aplicación precisa que, en el ámbito privado, esa cuota obliga a las empresas con al menos veinticinco empleados y el párrafo del artículo 84 establece: El dos por ciento (2%) de los empleos del sector privado serán deducidos del pago de los impuestos al fisco.
• En materia de viviendas, el artículo 19 reserva no menos del ocho por ciento (8%) de las viviendas de los proyectos estatales, obliga al Estado a otorgar facilidades fiscales al sector privado para que asigne una cuota no menor del dos por ciento (2%) de sus viviendas y exonera del pago del inicial en los proyectos estatales.
• En materia tributaria, los artículos 20 y 21 liberan del pago de todo tipo de impuestos a los equipos, materiales y dispositivos de apoyo, a los bienes destinados a proyectos productivos para la promoción socioeconómica de estas personas, a los medios de transporte, cada cinco años, sin efecto acumulativo, y a las transferencias de bienes inmuebles adquiridos por personas con discapacidad. Estas exoneraciones pueden solicitarlas las propias personas con discapacidad, las organizaciones que trabajen en su apoyo y las empresas cuyo capital accionario pertenezca en al menos un cincuenta por ciento (50%) a personas con discapacidad.
• En materia de donaciones, el artículo 134 exonera de impuestos a las que reciban las entidades sin fines de lucro del área.

La ejecución 

Cuando realizamos nuestro trabajo de investigación, en el año 2015, la falta de reglamentación era la excusa perfecta para no poner en práctica las disposiciones legales establecidas por esta normativa y era, en ese sentido, la causa que se esgrimía para justificar la ausencia de políticas públicas. El reglamento llegó un año después, mediante el Decreto núm. 363-16, del 2 de diciembre de 2016; pese a ello, entendemos que los avances en la implementación de la norma han sido tímidos.

Sería injusto, no obstante, afirmar que los incentivos fiscales son letra muerta. Las exoneraciones individuales cuentan hoy con un procedimiento administrativo formalmente adoptado por Hacienda, Aduanas, Impuestos Internos y el CONADIS, que incluye un catálogo de bienes susceptibles de tratamiento especial (prótesis, audífonos, implantes cocleares, sillas de ruedas, bastones, andadores, equipos braille y plataformas elevadoras, entre otros) y que abarca igualmente los vehículos y las transferencias inmobiliarias.

La llave de todo es el Sistema Nacional de Valoración, Certificación y Registro Continuo de la Discapacidad, cuya ausencia denunciábamos en 2015 y que hoy se encuentra en funcionamiento y cuenta, desde 2024, con una plataforma tecnológica propia. El certificado que expide sirve para acceder a beneficios de seguridad social, solicitar dispositivos de apoyo, comprobar el cumplimiento de las cuotas laborales y tramitar las exoneraciones. La ruta práctica es, en consecuencia: valoración y certificación en el CONADIS, certificación de no objeción, remisión a Hacienda y, según el impuesto, liquidación por Impuestos Internos o Aduanas. No existe, conviene aclararlo, un registro tributario ante el cual la persona se inscriba y active automáticamente los beneficios de la ley, por lo que cada trámite debe realizarse de forma individual a través de procedimientos burocráticos que cuestan tiempo y dinero.

Ahora bien, sin poder afirmar con precisión si se debe a las trabas administrativas o al desconocimiento de la sociedad, los casos en que se han implementado estas medidas son escasos. Las memorias institucionales del CONADIS dan cuenta de siete expedientes de certificación de no objeción tramitados en 2021 y de diez en 2025 (7 de vehículos y 3 de transferencias inmobiliarias). Y aun esas cifras deben leerse con cautela, pues jurídicamente no es lo mismo un expediente tramitado ante el CONADIS que una exoneración finalmente liquidada por la administración tributaria. Frente a una población que, según el X Censo Nacional de Población y Vivienda de 2022, asciende a 478,300 personas —el 4.8% de los habitantes de cinco años y más—, con una tasa de inactividad laboral de 56.7% frente al 41.3% del resto de la población y un 22.3% que no sabe leer ni escribir, diez expedientes anuales no describen una política pública: describen procedimientos excepcionalísimos.

Otros de los incentivos legales establecidos por la norma no cuentan siquiera con un caso que se pueda exponer. La disposición del artículo 84, que establece que el dos por ciento (2%) de los empleos del sector privado serán deducidos del pago de los impuestos al fisco, resulta de imposible ejecución por dos razones: primero, porque la redacción del texto no identifica el impuesto, ni la base de cálculo, ni el monto deducible, ni el procedimiento; y segundo, porque, pese a que el Decreto núm. 363-16 ordenó, en su artículo 66, que el Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Aduanas y la Dirección General de Impuestos Internos, en coordinación con el CONADIS, elaboraran en un plazo de 18 meses una normativa que desarrollara las exenciones sobre equipos y dispositivos, los incentivos fiscales a las empresas que empleen personas con discapacidad, los incentivos relativos a viviendas y las exoneraciones aplicables a determinadas donaciones, dicha normativa aún no ha sido dictada.

A la fecha no existen, o al menos no conocemos, mecanismos mediante los cuales una empresa acredite el 2% de su nómina y obtenga la deducción del artículo 84; las empresas empleadoras de personas con discapacidad no figuran entre los regímenes tributarios especiales reconocidos por la administración tributaria. Conviene, en este orden, no confundir dos cosas distintas: el Estado sí ha desarrollado mecanismos de reconocimiento a las empresas inclusivas, como el sello RD Incluye (que es un reconocimiento que otorga el CONADIS a las entidades, públicas y privadas, con buenas prácticas de inclusión de personas con discapacidad), pero ser reconocida como empresa inclusiva no equivale a haber recibido el beneficio tributario que la ley confiere.

Algo semejante ocurre con la cuota de empleo público. El artículo 14 obliga a que no menos del cinco por ciento (5%) de las nóminas del Estado corresponda a personas con discapacidad, pero no existe una cifra oficial que permita saber si esa cuota se cumple. Al suscribir en marzo de 2025 un convenio con el CONADIS, el propio Ministerio de Administración Pública admitió la necesidad de cuantificar a las personas con discapacidad que prestan servicios en la función pública y se comprometió a crear el registro correspondiente y a medir la cuota laboral. Ese mismo año se incorporó al SISMAP-Gestión Pública el subindicador denominado «Acciones para la Inclusión y Accesibilidad en la Administración Pública», que mide acciones de inclusión y accesibilidad, no el cumplimiento de la cuota, de modo que el aval obtenido por más de cien instituciones tampoco equivale a haberla satisfecho. Y el Plan Nacional de Discapacidad 2025-2035 fijó un calendario escalonado que parte de un uno por ciento (1%) en 2026 para alcanzar el cinco por ciento (5%) legal en 2030, reconociendo que el primer año habrá de servir para definir el régimen de sanciones y los mecanismos oficiales de levantamiento de información. Trece años después de la ley, en consecuencia, la cuota estatal no puede verificarse por la sencilla razón de que no se mide, y lo que no se mide no se supervisa ni se exige.

¿Qué hacer?

En nuestra tesis recomendábamos establecer sanciones para el incumplimiento de las cuotas laborales, la violación de las normas de accesibilidad y el abuso de las exenciones. Hoy debemos precisar aquella recomendación: las sanciones existen desde 2013. El artículo 141 penaliza con no menos de cinco y no más de veinte salarios mínimos al funcionario que dirija entidades públicas o empresas privadas que no cumplan con las cuotas de empleo; el artículo 142 sanciona la ocupación indebida de los parqueos reservados; y el artículo 143 dispone el cierre de la obra para los contratistas que incumplan las normas de accesibilidad universal. Lo que no consta es su aplicación efectiva ni la existencia de datos sobre inspecciones practicadas y sanciones impuestas.

En 2015 el obstáculo era la ausencia de reglamento; hoy, con el Decreto núm. 363-16 vigente y el sistema de certificación operando, el obstáculo es la falta de desarrollo de la norma fiscal que el propio Reglamento ordenó y la ausencia de medición de lo que se ejecuta.

Entendemos, en consecuencia, que resulta imperativo:

1. Reglamentar el artículo 84 con la precisión que la ley no tuvo, definiendo impuesto, base de cálculo, cuantía, requisitos de acreditación y mecanismo de verificación conjunta entre la administración tributaria, el Ministerio de Trabajo y el CONADIS;
2. Dar mayor publicidad a los incentivos de ley y a su ejecución. Publicar periódicamente cuántas exoneraciones se solicitan, se aprueban y se liquidan, cuántas instituciones públicas alcanzan la cuota del 5%, cuántas empresas cumplen la del 2%, cuántas han sido inspeccionadas y cuántas sancionadas;
3. Simplificar y difundir la ruta de tramitación, pues un beneficio que exige recorrer cuatro instituciones difícilmente será solicitado por quienes viven en situación de pobreza.

Por último, insistimos en que ningún incentivo sustituye la eliminación de las barreras actitudinales. Mientras la sociedad continúe visualizando la discapacidad como una enfermedad y no como una condición que implica, bajo escenarios adversos, una mayor vulnerabilidad, los estímulos legales seguirán operando contra corriente.

El objetivo social debe ser procurar las condiciones para que cada individuo alcance su máximo potencial dentro de las capacidades que le son inherentes; los incentivos legales son el instrumento con que el Derecho contribuye a esa finalidad, y de nada vale diseñarlos si no se ejecutan, no se miden y no se hacen exigibles.