La desarticulación del modelo de descentralización dominicano

A lo largo de las últimas décadas, la República Dominicana ha sido escenario de reformas fragmentadas que han modificado la naturaleza original de los distritos municipales. Esta situación ha resultado en un estado de confusión jurídica y política. En este análisis, examinaremos cómo estos cambios puntuales han erosionado la coherencia del sistema en su conjunto.

El modelo de descentralización del Estado dominicano puede ser comprendido como un sistema complejo que opera al borde del caos. Esto ocurre porque la descentralización es la transferencia de competencias y funciones desde el gobierno central y sus agencias hacia entidades políticamente autónomas localizadas en el territorio, lo que supone una intrincada red de relacionamiento entre entidades que gestionan la cosa pública en un mismo tiempo y espacio. Cada entidad se representa en el modelo como un nodo que intercambia información a través de procesos conexos de gestión política, administrativa, financiera y social.

En todo sistema complejo, los cambios en uno de sus componentes pueden generar alteraciones en el funcionamiento de todo el sistema.  Esto es lo que ha sucedido en los últimos 28 años con el modelo de descentralización de la República Dominicana. A través de una serie de reformas normativas puntuales y coyunturales, se ha venido modificando la naturaleza jurídica de los distritos municipales y sus órganos de gobierno, sin considerar el impacto de dichos cambios sobre la gobernanza del modelo de descentralización en su conjunto.

Todo modelo de descentralización define la forma en que se distribuyen las funciones y competencias de los órganos estatales en el territorio, estableciendo niveles de gobierno con distintos alcances políticos, administrativos, territoriales y competenciales. Existen distintos tipos de modelos de descentralización, algunos tienen hasta cuatro niveles de gobierno (nacional, regional, provincial y municipal), otros disponen solo de dos niveles de gobierno (nacional y municipal).

La República Dominicana ha venido consolidando en su evolución normativa (Ley 32 de 1845; Ley 5189 de 1913; Ley 3455 de 1952; y Ley 176 del 2007) un modelo de descentralización con dos niveles de gobierno: un nivel nacional, integrado por: un poder ejecutivo encabezado por el presidente de la república y desarrollado a través de la administración pública nacional, un poder legislativo conformado por los legisladores al congreso nacional, y un poder judicial conformado por todos los tribunales de administración de justicia, así como otros órganos constitucionales; y, un nivel municipal, integrado por los municipios y dirigido por autoridades locales (alcaldes(as) y regidores/as) electas de forma directa por los munícipes, teniendo a los distritos municipales como órganos desconcentrados del municipio.

Sin embargo, a partir del año 1997 este esquema comenzó a sufrir cambios significativos. A partir de entonces se han aprobado varias normativas legales y constitucionales cuyos contenidos han afectado el sentido de integralidad y coherencia estructural del modelo de descentralización dominicano. Estas disposiciones han generado confusión en el uso del concepto “Distrito Municipal”, ya que aparentemente se le otorga un alcance cuando refiere a “suelo o territorio”, y otro cuando alude a “entidad municipal de administración local”.

Cuando el concepto distrito municipal se usa para mencionar a una parte de la división político-administrativa del país, tanto la Constitución de la República, como la Ley 5220 de 1959 y sus modificaciones, (sobre división territorial de la República Dominicana) lo definen como parte del municipio, al igual que ocurre con las secciones y los parajes. Es decir, no se hace mención explícita del distrito municipal como unidad territorial independiente, sino que siempre está comprendido como una subdivisión dentro del territorio de un municipio. No hay distrito municipal sin municipio, aunque sí existen municipios que no tienen distritos municipales.

Ahora bien, cuando el concepto distrito municipal se usa para nombrar a una entidad de administración local, la Constitución (artículo 199) dispone la misma definición para municipio y distrito municipal, aunque en la parte in fine de dicho artículo establece una reserva de ley para la determinación de los alcances de dichas entidades. Sin embargo, en el artículo 200 establece una diferencia significativa: solo a los ayuntamientos (municipales) les otorga la facultad de establecer arbitrios. Para los demás aspectos relativos al régimen de los municipios y a la gestión descentralizada, la Carta Magna hace uso del eufemismo institucional “gobiernos locales” para referirse a ambas entidades administrativas, sin establecer diferencias ni determinar mecanismos de articulación o coordinación entre estos.

En ese mismo sentido, la Ley 176-07 (Art.77) define a los distritos municipales como entidades territoriales que pueden crearse por ley en los municipios, para la administración desconcentrada de áreas del territorio perfectamente diferenciadas. Asimismo, establece que las juntas de distritos municipales son órganos desconcentrados del ayuntamiento del municipio (Art.7). Estas disposiciones han sido asumidas en la jurisprudencia constitucional como la reserva de ley establecida en el artículo 199 (in fine) de la Constitución.

Esta línea de interpretación de nuestro máximo órgano de justicia constitucional resulta coherente con la esencia del modelo de descentralización históricamente construido para el Estado dominicano, no obstante, difiere del desarrollo teórico del concepto “desconcentración”. Este concepto, de acuerdo con las principales corrientes de pensamiento político-administrativo, se define como el traspaso de competencias desde el Estado a agentes locales del propio Estado, carentes de personalidad jurídica propia, que están sometidos a una dependencia jerárquica en relación al órgano delegante.

La relación municipio – distrito municipal cumplía plenamente con estas características hasta que, en el año 2010, las autoridades políticas de los distritos municipales pasaron a ser electas por voto popular directo. Anteriormente los integrantes de las juntas de distritos municipales eran seleccionados por los concejos de regidores del municipio al que pertenecían (votación indirecta). A partir del 2010, la concesión de personalidad jurídica propia, patrimonio y facultad normativa (Constitución de la República) y la elección directa de sus autoridades políticas (Ley 176-07) han convertido al distrito municipal en un ente descentralizado, desde el punto de vista teórico.

Ahora, la pregunta debe ser: ¿de qué entidad es el distrito municipal un ente descentralizado? Es decir: ¿es un ente descentralizado del Estado o del municipio al que pertenece su territorio?

La respuesta a esta última pregunta dependerá de decisiones que deben ser tomadas por las autoridades políticas de nuestro país, previo consenso con los actores clave del sistema, y que deberán expresarse en una normativa que devuelva el sentido de integralidad y coherencia al régimen municipal dominicano. Para ello debe preverse adecuadamente las consecuencias de una u otra opción.

Si se asume al distrito municipal como órgano descentralizado del Estado, esto supone la ruptura con la tutela que ejercen los concejos de regidores sobre determinadas actuaciones de las juntas de distritos municipales. Implica superar las restricciones impuestas en el artículo 82 de la Ley 176-07, implica el ejercicio pleno de las competencias municipales en su jurisdicción, sin mayor tutela y fiscalización que la otorgada a los órganos de control y fiscalización del Estado y al control social. Sin embargo, esta equiparación hace innecesaria la figura del distrito municipal, ya que dichas entidades se convertirían en municipios en sí mismos. Es decir, sin diferencias de naturaleza, de competencias y de atribuciones entre municipios y distritos municipales. Habría que preguntarse: ¿son necesarias dos entidades territoriales con distinta nomenclatura y las mismas atribuciones?, la respuesta probablemente nos llevaría a reconocer la existencia de 394 municipios.

En cambio, si se asume al distrito municipal como órgano descentralizado del municipio al que pertenece su territorio, supone que las actuaciones administrativas de las juntas sean tuteladas por el órgano normativo y de fiscalización del municipio al que pertenecen, tal como ocurre en la actualidad. Sin embargo, implica también resolver la problemática de falta de legitimidad que actualmente tiene el concejo de regidores al ejercer la representación política de personas que no participan de su elección. Esto así porque en virtud de la Ley 20-23, Orgánica del Régimen Electoral, los votantes registrados en el distrito municipal no participan de la elección de los regidores municipales, aunque dichos regidores ejercen funciones normativas, representativas y de fiscalización sobre la demarcación del distrito municipal.

La causa de esta inconsistencia viene dada en que, al igual que en la Constitución, la Ley 20-23 otorga un tratamiento distinto al distrito municipal en cuanto territorio y en cuanto entidad de administración local. Mientras en su artículo 88 párrafo II establece que “La zona rural de cada municipio estará dividida en distritos municipales, secciones y parajes existentes”; en su artículo 96 establece que los distritos municipales constituyen en sí mismos un nivel de elección y en su artículo 108 establece que “los votos emitidos en los distritos municipales sólo serán válidos para la elección de los directores y vocales de dichos distritos municipales, sin que en ningún caso se les compute al municipio que pertenezca”.

Por tanto, para salvaguardar el principio democrático de la soberanía popular en el ejercicio del poder público, se hace necesario el establecimiento de algún mecanismo que permita la participación de los electores del distrito municipal en la escogencia de los regidores municipales. Una alternativa de solución a este problema pudiera ser que en el concejo municipal participe como miembro ex-oficio, en representación de cada distrito municipal, el vocal escogido por sus pares como presidente de su respectiva junta de distrito municipal. De esta manera, los votantes del distrito municipal estarían representados en el órgano político que ejerce funciones de representación sobre su demarcación.

Como el lector ha podido apreciar, todo lo anterior ha devenido en que el viejo orden de funcionamiento del modelo de descentralización dominicano ha sido trastocado y se ha llenado de contradicciones estructurales. Sus instituciones y mecanismos no se corresponden con la nueva realidad, tal cual ocurre en los sistemas complejos, una sucesión de pequeños cambios ha desestabilizado el modelo preexistente y lo ha llevado al borde o límite del caos. Recuperar el orden no implica volver al pasado, sino construir un nuevo modelo, que reestablezca la coherencia integral entre territorio y entidad de administración local, y que defina de forma clara mecanismos de relacionamiento Estado-municipios-distritos municipales que garanticen una gobernanza políticamente más democrática, administrativamente más eficiente, capaz de conducir a la República Dominicana hacia horizontes de desarrollo con cohesión territorial.