La captura regulatoria

Paraguay atraviesa un escenario de inestabilidad política y económica como consecuencia de la quiebra de una de sus principales entidades de intermediación financiera. Ueno Bank es una institución bancaria paraguaya que operaba esencialmente mediante plataformas digitales y que había conseguido captar y concentrar una gran cantidad de recursos provenientes de depósitos de distintas entidades estatales y organismos del sistema de seguridad social. 

La semana pasada, el Banco Central de Paraguay dispuso la intervención de Ueno Bank tras detectar graves deficiencias en sus índices de solvencia, incumplimiento de los límites de operaciones con personas vinculadas y presuntas irregularidades relacionadas con la disposición de fondos públicos. Las repercusiones de esta crisis transcendieron el ámbito económico, provocando la renuncia y posterior sometimiento a un juicio político del presidente Santiago Peña. A esta situación, se suma también la renuncia del presidente del Banco Central de Paraguay. 

La renuncia de estos funcionarios públicos estuvo motivada principalmente por los cuestionamientos sobre su objetividad e imparcialidad en la gestión de la crisis como consecuencia de los vínculos que mantenían con la entidad de intermediación financiera. En el caso de Santiago Peña, se señaló que había mantenido una participación accionaria en una de las entidades del grupo empresarial del principal accionista de Ueno Bank. Por su parte, Carvallo Spalding, presidente del Banco Central, había ocupado el cargo de director de la financiera vinculada al banco. 

La crisis institucional y económica paraguaya obliga a reflexionar nuevamente sobre los fines y el alcance de la regulación económica. La regulación puede concebirse como un control prolongado, intenso y localizado que ejerce el Estado sobre un sector económico que, por su especial relevancia y estrecha vinculación con el bienestar colectivo, están sujetos a un régimen especial de supervisión y control. La finalidad de la regulación es, en esencia, ordenar el funcionamiento del mercado para garantizar la satisfacción del interés público, incluso mediante el establecimiento de obligaciones de servicio universal cuando resulte necesario para asegurar la prestación de recursos y servicios con los niveles adecuados de calidad y a precios razonables. 

Ahora bien, a pesar de que la regulación se concibe principalmente para corregir las fallas del mercado y asegurar el desarrollo competitivo de los sectores económicos, es crucial reconocer que el Estado también puede fallar en el diseño y aplicación de las políticas regulatorias. Estas distorsiones, conocidas como fallas de gobierno, han sido ampliamente estudiadas a partir de las teorías de los grupos de interés y de la elección pública (public choice theory), las cuales ponen de manifiesto que la intervención estatal no siempre está motivada por el interés público. Esto se debe a que las agencias reguladoras actúan en un entorno institucional de intereses contrapuestos y relaciones de interdependencia entre el Estado y los sectores económicos regulados. Esta interacción, propia de «un espacio regulatorio compartido», genera condiciones propicias para que los agentes económicos ejerzan influencia sobre las decisiones públicas y orienten la actuación regulatoria a sus intereses particulares. Este fenómeno, conocido como captura regulatoria, puede encontrar su origen, entre otros factores, en la insuficiencia de los mecanismos de control, las deficiencias de supervisión o las debilidades del diseño institucional del Estado. 

Desde la perspectiva de la teoría de la elección pública (public choice theory), se explica cómo las preferencias individuales de quienes intervienen en la toma de decisiones públicas inciden en la configuración de las políticas regulatorias. Esta teoría parte de la premisa de que los actores políticos, al igual que los agentes económicos, procuran maximizar sus propios intereses, por lo que se pone en duda la capacidad de las agencias reguladoras para controlar las fuerzas económicas. Esta visión se resume en la idea de un «gobierno por el mercado» (Carbajales). La captura regulatoria puede generarse por distintas razones y afecta de manera directa la estabilidad de los sectores económicos y, en general, el bienestar colectivo.

En el caso de que se verifiquen los vínculos de los funcionarios públicos con Ueno Bank, estaríamos frente a un supuesto evidente de captura regulatoria. En este contexto, la crisis paraguaya constituye una oportunidad para reflexionar sobre la importancia de establecer mecanismos efectivos de prevención y gestión de los conflictos de intereses, así como de orientar la actividad regulatoria no solo a corregir las fallas del mercado, sino también a prevenir las fallas del gobierno. Esto último resulta indispensable para reducir el riesgo de que los intereses particulares de quienes dirigen las agencias reguladoras prevalezcan sobre el interés público.