El tránsito hacia Haití tiene que cruzar la frontera

La decisión de la Dirección General de Aduanas (DGA) de exigir que las patanas que transportan mercancías declaradas en tránsito internacional con destino a Haití crucen efectivamente la frontera no solo es correcta: es una medida necesaria para preservar la legalidad, la seguridad y la integridad del régimen aduanero dominicano.

Durante demasiado tiempo se ha pretendido justificar, principalmente por razones de seguridad, una práctica difícil de sostener desde el punto de vista jurídico: mercancías que ingresan a la República Dominicana declaradas en tránsito hacia Haití son transportadas hasta la zona fronteriza, pero los vehículos que las trasladan no necesariamente cruzan al territorio haitiano.

El problema es que el tránsito internacional no se define por lo que dicen los documentos, sino también por lo que efectivamente ocurre con la mercancía.

El régimen de tránsito internacional es, por su propia naturaleza, un régimen de movilización entre dos territorios aduaneros diferentes.

Su finalidad es permitir que una mercancía atraviese un territorio bajo control de la autoridad aduanera, con suspensión temporal de los tributos correspondientes, hasta llegar a la aduana de destino situada en otro territorio aduanero.

No se trata de un régimen de almacenamiento ni de permanencia de mercancías dentro del país. Por eso resulta jurídicamente fundamental distinguir entre declarar una mercancía con destino a Haití y hacer que esa mercancía llegue efectivamente al territorio aduanero haitiano.

La declaración aduanera, la salida del puerto dominicano, la colocación de un precinto de seguridad, la emisión de un manifiesto o el desplazamiento de un contenedor hasta la frontera no bastan por sí solos para concluir una operación de tránsito internacional. El régimen se perfecciona cuando la mercancía abandona efectivamente el territorio aduanero del Estado de tránsito y la autoridad competente acredita su recepción en la aduana de destino. La frontera no puede convertirse en una ficción.

La frontera tiene una enorme importancia jurídica en esta discusión. No es simplemente una línea geográfica. Es el punto en el cual termina una jurisdicción aduanera y comienza otra; donde cesa la responsabilidad de un Estado sobre el tránsito y comienza la potestad de control del Estado importador.

Mientras una mercancía permanezca físicamente en territorio dominicano, continúa sometida a la jurisdicción y a la potestad aduanera dominicanas y no ha ingresado al territorio aduanero haitiano.

Este punto es particularmente importante porque explica por qué la exigencia de Aduanas de que las patanas crucen la frontera no debe interpretarse como una formalidad burocrática ni como un obstáculo al comercio.

Todo lo contrario. Es la forma de garantizar que una operación declarada como internacional sea verdaderamente internacional.

Aceptar que una mercancía destinada a Haití pueda completar su tránsito sin salir de República Dominicana equivaldría, en los hechos, a crear una figura que nuestro sistema aduanero no contempla: una especie de “tránsito interno con destino internacional”. Y eso generaría un precedente peligroso. La seguridad no puede sustituir la legalidad!

Es comprensible que los transportistas y operadores económicos manifiesten preocupaciones por las condiciones de seguridad existentes en Haití. La violencia, los riesgos para los conductores y otras circunstancias extraordinarias no pueden ser ignorados por las autoridades. Pero reconocer esos riesgos no significa que podamos modificar mediante una práctica operativa la naturaleza jurídica de un régimen aduanero.

Las circunstancias de seguridad pueden justificar medidas excepcionales: suspender temporalmente un tránsito, establecer mecanismos especiales de custodia, autorizar almacenamiento temporal, devolver mercancías o incluso cancelar una operación.
Lo que no pueden hacer es permitir que se considere concluido un tránsito internacional que materialmente nunca se produjo.

Las razones de seguridad no pueden crear la ficción de considerar que una mercancía salió del territorio nacional cuando en realidad nunca lo hizo. Esta distinción es fundamental. La seguridad puede determinar cómo y cuándo se realiza el tránsito, pero no puede cambiar qué significa jurídicamente un tránsito internacional. También se protege al comercio formal

La decisión de la DGA tiene además una dimensión que no debe perderse de vista: protege a los operadores que cumplen correctamente con las normas. Permitir operaciones en las que mercancías declaradas para Haití permanezcan en territorio dominicano debilita la trazabilidad de las cargas y dificulta determinar con absoluta certeza su ubicación, responsable, destino y situación jurídica.

Pero existe un riesgo todavía mayor: el eventual desvío de mercancías hacia el mercado dominicano. Una mercancía en tránsito disfruta de un tratamiento aduanero precisamente porque su destino no es el mercado nacional. Si admitimos que una carga declarada para otro país pueda concluir su supuesto tránsito sin abandonar República Dominicana, se debilita uno de los controles fundamentales que justifican ese régimen especial.

Por eso, la medida también constituye una defensa de la competencia leal. Los importadores dominicanos que introducen mercancías destinadas al mercado nacional cumplen procedimientos, pagan los tributos correspondientes y están sometidos a controles. El Estado tiene la obligación de impedir que regímenes excepcionales diseñados para facilitar el comercio internacional puedan convertirse, directa o indirectamente, en mecanismos que generen ventajas indebidas o espacios para la evasión de esos controles. Aduanas está cerrando una brecha que debía cerrarse.

La decisión de la Dirección General de Aduanas debe ser vista, por tanto, como una medida de fortalecimiento institucional. Exigir que las patanas crucen efectivamente la frontera cuando transportan mercancías bajo un régimen de tránsito internacional hacia Haití devuelve coherencia entre lo declarado ante Aduanas y lo que realmente ocurre con la mercancía.
Si el destino declarado es Haití, la carga debe salir del territorio dominicano e ingresar al territorio aduanero haitiano.

Si por razones extraordinarias esto no puede producirse, existen mecanismos jurídicos para manejar un tránsito suspendido, interrumpido o no concluido. Lo que no resulta razonable es pretender que una operación que nunca completó su recorrido internacional produzca los mismos efectos jurídicos que aquella que sí lo hizo.

En materia aduanera, como en cualquier ámbito del Estado de derecho, los hechos deben corresponderse con la realidad jurídica que se pretende reconocer.

La República Dominicana puede y debe facilitar el comercio con Haití. Debe hacerlo con procedimientos ágiles, seguros y tomando en consideración las complejas circunstancias que atraviesa el vecino país. Pero facilitar el comercio no significa renunciar al control aduanero.
Mucho menos significa aceptar que una mercancía pueda considerarse jurídicamente salida del país cuando físicamente nunca cruzó nuestra frontera.

Por eso la medida adoptada por Aduanas merece respaldo. No se está cerrando la frontera al comercio; se está cerrando una brecha en el control aduanero. Y esa diferencia es fundamental