Características necesarias de la Reforma Tributaria

Un tema tan sugerente como este, es de primer impacto (como el famoso programa televisivo). Provoca curiosidad inmediata por analistas, ya que sería la solución esperada a muchos problemas de países como el nuestro por el desbalance de nuestras finanzas públicas, sumado a las muchas ideas sobre las características que debe contener la reforma y que han sido objeto de debates en el tiempo. Este estudio está avalado por la experiencia internacional sobre otras latitudes.

Beautus ille tempus (dichoso aquel tiempo) del famoso y legendario Dr. Balaguer en donde con la política de manejo prudente, sin excesos, y eficiente de las recaudaciones fiscales se mantenía la ecuación presupuestaria de Ingresos=Gastos y los préstamos internacionales brillaban por su ausencia.

Una economía en desarrollo como la de RD que tiene años y años en alrededor de un 14.5% en su presión tributaria de sus recaudaciones lo cual es a todas luces insuficientes para impulsar el desarrollo frente al 40% de una economía avanzada se convierte en un serio problema dadas las múltiples demandas de obras de infraestructuras, así como las sociales típicas de educación y salud para citar ejemplos.

Es conocido que la capacidad de recaudación determina las posibilidades de un país para financiar las enormes necesidades sociales y que su baja presión pone en riesgo su desarrollo económico.

Ahora bien, ¿qué hacer nos preguntamos para revertir esta situación? Si analizamos las reformas exitosas de 2004-2015 en cinco economías de renta media como la de nosotros y que alcanzaron mayores recaudaciones después de aplicar reformas tributarias podrían iluminar el camino. Los ejemplos de países que nos servirán para este análisis son: Camboya, Georgia, Guyana (amiga nuestra) Liberia y Ucrania antes del desastre de la guerra actual.

Con una serie de limitaciones esos países pudieron fortalecer su capacidad recaudatoria de las cuales podemos extraer lecciones aprendidas de lo que funcionó como estrategia.

Dura lex sed lex (la ley es dura, pero es la ley) en Georgia se dio un buen ejemplo de reforma tributaria exitosa. Era un antiguo estado de la desaparecida URSS. En 2004 después de la Revolución de las Rosas de 2003 (La Revolución de las Rosas marcó un cambio significativo en la política georgiana, con un enfoque en la democracia y la integración con Occidente). 

El código tributario nuestro data desde 1992 “Ley No. 11-92 que crea el Código Tributario Dominicano que establece el proceso legal y administrativo del sistema tributario que se aplica en el país relacionado con los impuestos internos. Tuvo muchos aciertos, pero la política de los parches no ha podido suplantar lo que sería una verdadera reforma que cambie su estructura medular.

En Georgia al igual que aquí se requirió simplificar el sistema tributario para reducir las tasas y eliminar tasas temporales que se han fijado como definitivas en el tiempo dada las necesidades recaudatorias que cada vez son mayores. Allá se mantuvieron solo 7 de 21 impuestos y se redujeron las tasas.

Por ejemplo, en Georgia el impuesto progresivo sobre la renta de las personas físicas (cuyo grueso son los empleados públicos y por supuesto los del sector privado también) del 12 al 20% se reemplazó por una tasa fija del 20% y la tasa de la contribución social se redujo del 33% al 20% y luego se eliminó. También se aplicó una tasa fija del 15% a las sociedades y se redujo el IVA llamado ITBIS para el caso nuestro del 20 al 18% (para nosotros la disminución debe ser mayor pero que aumente la base tributaria y nada quede exento). “La pérdida de ingresos por la reducción de tasas se compensó con una base tributaria más amplia, mejor cumplimiento y aplicación más estricta de la ley”.

“El gobierno facilitó el pago de impuestos con un sistema electrónico de declaración de impuestos (igual aquí, estamos bien avanzado en esta materia). Así la tecnología mejoró la eficiencia y eliminó oportunidades de corrupción” El gobierno también redujo el capital mínimo para iniciar un negocio. Para el 2008 la relación ingreso tributario/PIB de ese país se había duplicado en un 25%.

No hay una receta ni solución única para este problema económico y social pero las mejores lecciones de reforma tributaria hasta el momento son:

• Tener un mandato claro. Aquellos países que logran reformar el sistema tributario a menudo triunfan y son el producto de grandes trastornos en sus sistemas financieros donde los excesos de gastos provocan el cambio.
• Asegurar un pacto político de alto nivel con la participación de todas las partes interesadas. En el caso nuestro está señalada en la Ley 1-12 Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 en el capítulo X Pactos nacionales en apoyo a la END 2030 en su artículo 36 Reforma Fiscal dice “Se consigna la necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales arriben a un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar, la sostenibilidad social a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal integral y el marco de una ley de responsabilidad fiscal que establezca normas y penalidades para garantizar su cumplimiento”

Es evidente se necesita un compromiso político de alto nivel y amplia participación, en otras palabras, un dialogo social, con comunicación eficaz con las partes interesadas que ponga énfasis en los beneficios que se buscan con la reforma y que disminuya la resistencia de intereses particulares.

En la práctica muchos países sufren pérdidas severas de ingresos debido a un sinnúmero de exenciones, exoneraciones, elusiones mal diseñadas que son costosas para el erario y otras costosas treguas tributarias. (amnistías fiscales)

• Simplificar el sistema tributario y limitar las exenciones. Un sistema simple con un número limitado de tasas en un grito de años y años y es clave para fomentar el cumplimiento tributario. Hay que priorizar una administración tributaria basada en procedimientos y estructuras simples. Ya que Estados con una débil institucionalidad (en la materia) eso facilita las recaudaciones.

En los cinco países analizados se destacó la reducción de exenciones y exoneraciones. Guyana por ejemplo implementó una reforma global de exenciones y quitó facultades discrecionales a su ministro de hacienda y limitó las amnistías fiscales de cada 5 a 10 años según el sector.

• La reforma de los impuestos indirectos el poderoso ITBIS o IVA a los bienes y servicios.

Si hay un impuesto recaudador por excelencia es este. Requiere un ajuste urgente en la tasa Hay que racionalizarlo como lo hizo Georgia además de reorganizar su devolución y lograr un aumento. Guyana impuso una tasa única del 16% y limitaciones de exenciones, para servicios financieros, de salud y educacionales. Ucrania por igual, pero modificó el régimen para la agricultura bajando la tasa y eliminando las devoluciones.

• Cambios radicales de la administración de impuestos. Esto se refiere a un enfoque holístico para modernizar las instituciones tributarias. En este punto gozamos de una institución modelo de un arquetipo a copiar en los cuales no hay novedades para nosotros. Pero en detalle el estudio para los países señalados abarcó cinco puntos.

1ero Administración, gobierno y recursos humanos.

2do Creación de oficinas para grandes contribuyentes

3ero. Uso de un sistema inteligente de gestión de información

4to. Modernización del registro, declaración y administración de obligaciones de pago.

5to. Mejoras del programa de auditoria y verificación

Finalmente, el momento y el diseño óptimo de las medidas de reforma depende de cada país. Pero las lecciones básicas al respecto dependen de la administración de los ingresos y además esperar que la reforma de sus frutos que dilata entre dos a siete años por lo regular.

El aumento de ingresos en los cinco países citados fue impresionante de por lo menos un 1% promedio del PIB anual. Lo que ratificó la calidad de las medidas aplicadas. Pero la reforma de cada caso requirió de un amplio compromiso social y político con una perspectiva de largo plazo.

Apoyo bibliográfico:

FMI “Large for Rescue Mobilization in Low-Income Countries Models: Lesson from New Database autores: Bernardin Akitoby, Anja Baum, Clay Hackney, Olamide Harrison, Keyra Primus y Veronique Salins.

Banco Mundial 2012. Fighting Corruption in Public Services: Chronicling Georgia´s Reforms, Washington D.C.

Fondo Monetario Internacional (FMI) 2015 “Current Challenges in Revenue Mobilization Improving Tax Compliance” IMF Policy Paper, Washington D.C.