Si bien en el país se han logrado significativos avances en la producción estadística en los últimos dos decenios, contándose actualmente con un gran acervo de datos económicos, sociales, demográficos y ambientales, esta oferta resulta ser insuficiente para atender la demanda de información oficial con la suficiente calidad, oportunidad, comparabilidad, difusión y acceso requeridos por los instrumentos de planificación del Sistema de Planificación Nacional. La oferta de la producción estadística nacional no satisface a un cuarto (25%) de la demanda de indicadores de los instrumentos de planificación
Esta brecha entre la producción estadística y la demanda de estadísticas del Sistema Nacional de Planificación revela un desacople de la oferta y la demanda. Se evidencian carencias de estadísticas en especial en temas relevantes y prioritarios de la agenda nacional como es el de seguridad ciudadana, medio ambiente, género, agropecuaria, educación superior, tecnología de información y comunicación, entre otros, sobre todo a nivel provincial y municipal.
De otro lado, los problemas de omisión y calidad en los registros administrativos y en los censos nacionales de población afectan la confiabilidad, y en algunos casos la consistencia de las estadísticas producidas. Brechas importantes de calidad se verifican entre las tres grandes fuentes tradicionales de datos (censos, registros y encuestas), entre la gama diversa de operaciones estadísticas y entre entidades territoriales.
Son persistentes las deficiencias y limitaciones que acusan en particular las estadísticas que se producen con registros administrativos en términos de calidad, cobertura o integridad, granulidad o nivel de desagregación, flujo y divulgación de los datos, deficiencias que a nivel provincial y municipal afectan severamente la escasa disponibilidad de estadísticas territoriales para la planificación y el ordenamiento territorial que demanda la Ley 388-22 de Ordenamiento Territorial, Uso del Suelo y Asentamientos.
En correspondencia con esta situación, un sondeo a usuarios de estadísticas arrojó que la mitad opina que la calidad de la información (confiabilidad, exactitud y precisión) que utiliza de diferentes fuentes es deficiente o sólo aceptable; y sólo 21% muy buena o excelente. En promedio más de la mitad de los usuarios declaran que el acceso a los datos es deficiente o sólo aceptable: un 49% lo aprecia como bueno a excelente, y apenas un 20% lo califica de muy bueno o excelente.
Como causas principales que provocan la demanda insatisfecha y los problemas de calidad de la información estadística, se han identificado las siguientes: (1) producción estadística insuficiente en cantidad y calidad; (2) obsolescencia del marco legal e institucional del SEN; (3) débil coordinación del Sistema Estadístico Nacional (SEN); (4) recursos humanos y tecnológicos insuficientes; (5) asignación presupuestaria insuficiente; (6) baja cultura estadística. Cada una éstas causas es resultado, a su vez, de situaciones que generan un encadenamiento o trama causal con una variada gama de ramificaciones de efectos.
En relación con las causas 2 y 3, que está a su vez íntimamente relacionadas con las 1, 4 y 5, la producción estadística nacional está regulada en el país por un conjunto de leyes, decretos, reglamentos, convenios, acuerdos y otras normativas de menor jerarquía. El principal instrumento legal es la aún vigente Ley No. 5096 sobre Estadísticas y Censos Nacionales del año 1959 -una de las más antiguas de América Latina-. A diferencia de lo ocurrido en la casi totalidad de países de la región, esta ley es obsoleta y desfasada en relación con las funciones que realiza el ente actual rector de las estadísticas nacionales, la Oficina Nacional de Estadística (ONE), y en comparación con la legislación internacional moderna.
En lo relativo al rol de rectoría de la ONE, la ley 5096 sólo regula de manera genérica la actividad que la institución debe realizar, toda vez que no establece pautas de autonomía técnica, presupuestaria ni operativa para su funcionamiento ni los requisitos de nombramiento, el plazo de duración en el cargo ni las causales de remoción de su director (a) nacional.
La actual legislación estadística tampoco establece el Sistema Estadístico Nacional (SEN), por lo que no contempla los mecanismos ni procedimientos formales para coordinar a los organismos productores de estadísticas oficiales, ni dispone de mecanismos explícitos de participación interinstitucional y ciudadana ni comités técnicos o ad hoc para el fortalecimiento y la actualización de la actividad estadística. Como bien aprecia el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), “aunque hay menciones relativas al servicio estadístico nacional y al rol de coordinación de la ONE, (…), estas son genéricas y no se refieren a mecanismos de articulación específicos, funciones sustantivas de rectoría ni a objetivos estratégicos del SEN”.
Debido a su antigüedad, tampoco hay en la ley 5096 referencia explícita a algún marco normativo o instrumento internacional para el aseguramiento de la calidad de las estadísticas oficiales en todo el mundo y en particular en la región, como son los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales de las Naciones Unidas y el Código Regional de Buenas Prácticas en Estadísticas para América Latina y el Caribe.
El haber mantenido este ordenamiento legal de la producción y difusión de estadísticas rezagado y atrasado, que no responde a toda la demanda de información oficial de productores y usuarios ni a las necesidades de alinear la función estadística pública con los estándares internacionales de calidad ni con la modernización del sistema de planificación nacional, ha tenido enormes pérdidas y oportunidades desaprovechadas que no han sido cuantificadas. Estas pueden clasificarse en tres niveles[1]:
- A nivel nacional, han impedido producir estadísticas nacionales y sectoriales que requiere el país, limitando la generación y el acceso a datos, especialmente aquellos digitalizados almacenados en bases de datos que permiten los necesarios análisis en profundidad;
- a nivel institucional, han retrasado la modernización de la ONE y del SEN, sobre todo al desaprovechar el potencial de las tecnologías de información y comunicación y los avances tecnológicos actuales de captura, procesamiento y difusión de datos;
- a nivel de la Administración Pública, “han impedido la mejorar la calidad de los servicios públicos, en todos los Poderes del Estado, mediante una gestión de sus políticas que disponga de datos estadísticos y proyecciones pertinentes, de calidad y oportunos, (…) sobre todo a nivel de la administración pública, la seguridad ciudadana y la impartición de justicia”.
En síntesis, puede afirmarse que no existe en el país aún un marco normativo moderno de la producción estadística nacional, es decir, un conjunto de marcos conceptuales, normas, metodologías y procedimientos operativos que regulen la producción estadística de las diferentes instituciones del Sistema Estadístico Nacional bajo parámetros normalizados y estandarizados y basados en los principios, criterios estadísticos y mejores prácticas.
Con la finalidad de cambiar este panorama estadístico, desde hace dos decenios ha habido varios intentos por modernizar la Ley de Estadísticas y Censos. Así, en el año 2005, en el marco de las reformas a la arquitectura institucional de la Administración Pública emprendidas en el cuatrienio 2004-2008, y muy especialmente con la creación de la Secretaria de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPyD) -actual Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD)- el Gobierno dominicano inició un proceso de reforma en las estadísticas, que incluyó la elaboración de un anteproyecto de Ley Sistema Estadístico, presentado por la ONE al MEPyD en 2007, y sometido al Congreso Nacional por el Poder Ejecutivo dos años después como Proyecto de Ley.
Infortunadamente, esta iniciativa legislativa ha transitado un largo periplo en el Congreso Nacional durante los últimos 15 años, sin lograrse aún su aprobación por ambas cámaras, a pesar de que ha sido sometida diez veces, la primera como Proyecto de Ley General de la Función Estadística Pública de República Dominicana.
Más recientemente, el 15 de junio del año 2021, la Senaduría del Distrito Nacional presentó al Congreso Nacional un nuevo proyecto de Ley de la Función Estadística Publica y el Sistema Estadístico Nacional, el cual se apoya en los resultados de una consultoría individual contratada para tales fines por el PNUD.
Si bien, comparado con las iniciativas anteriores, este último proyecto de ley daría un enorme salto cualitativo al Sistema Estadístico Nacional, que lo alinearía con las mejores prácticas en la producción y divulgación de estadísticas oficiales, el mismo perimió el pasado año 2013.
Atendido a un mandato del Presidente de la República, la dirección de la ONE está actualmente finalizando el proceso de formulación de un nuevo Proyecto de Ley que próximamente socializará y consensuará con diversos sectores y actores clave nacionales e internacionales previo a su presentación al Congreso Nacional. El mismo contendrá algunas innovaciones importantes, especialmente la creación un Instituto Dominicano de Estadística con autonomía reforzada en su gestión presupuestaria, funcional, orgánica, administrativa y técnica, y con personalidad jurídica propia.
De aprobarse este Proyecto, la función estadística pública, y especialmente el Sistema Estadística Nacional, asumiría el reto de enorme de alinearía con las mejores prácticas en la producción y divulgación de estadísticas oficiales, poniendo al organismo rector de las estadísticas y a las unidades de estadísticas de las instituciones que conforma el SEN en las condiciones propicias para producir las informaciones estadísticas sociales, económicas, demográficas y ambientales que requiere el país para la planificación, formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas.
Un nuevo marco legal de las estadísticas oficiales propiciará una Función Estadística Pública que pueda dar respuestas a las necesidades básicas que permitan: a) la normalización de las mediciones estadísticas según estándares que permitan la comparabilidad nacional e internacional; b) automatizar los procesos de levantamiento, procesamiento y difusión de los datos; c) coordinar la producción estadísticas al interior y entre las instituciones; d) difundir estratégicamente de manera general y focalizada los datos para facilitar la toma de decisiones públicas y privadas; e) facilitar la realización de estudios en profundidad que apoyen la formulación, seguimiento y evaluación de políticas públicas.
En síntesis, con una nueva Ley de la Función Estadística Publica se fortalecerá nuestra democracia y mejorará la gestión de las políticas públicas, al brindar información estadística de alta calidad para la toma de decisiones públicas y privadas informadas, en favor del desarrollo, el debate público, la transparencia, el bienestar y el goce de derechos en República Dominicana.
La ONE, acompañada de MEPyD y organismos internacionales como el PNUD, tiene ahora el reto de realizar las labores de relacionamiento y abogacía con los diferentes actores clave del proceso para concertar los apoyos necesarios, logrando que se coloque el Proyecto en la agenda legislativa del Congreso Nacional, se realicen las consultas de lugar a productores y usuarios -incluidas vistas públicas- y se convenza a la mayoría de senadores y diputados sobre la pertinencia y urgente necesidad de reformar el marco legal de las estadísticas nacionales.
[1] Tomado del informe del primer producto de la Consultoría de Apoyo a la Iniciativa Legislativa del Senado para la Modernización del Marco Jurídico de la ONE, a cargo de la demógrafa Clara Báez.