Hace unos días resalté la importancia de reformar la jurisdicción contencioso administrativa. No hay dudas de que urge la modificación de las Leyes 1494 de 1947 y 13-07 de 2007, las cuales regulan esta jurisdicción, con el objetivo de optimizar el proceso contencioso administrativo y garantizar el derecho de las personas a una tutela judicial efectiva.
El Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que se discute actualmente en el Consejo Económico y Social (CES), tiene como finalidad justamente modernizar esta jurisdicción para asegurar: (a) por un lado, el control efectivo de las actuaciones u omisiones administrativas antijurídicas; y, (b) por otro lado, el acceso a las personas a un debido proceso y a una tutela judicial efectiva (ver: “Luces y sombras del Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (1/2)”)
Entre las luces del anteproyecto se encuentran:
- La oralidad del proceso contencioso administrativo;
- El procedimiento sumario o abreviado para asuntos urgentes;
- La tipificación de los tipos de medidas cautelares, incluyendo el reconocimiento de las medidas cautelares provisionalísimas;
- La recurribilidad de las medidas cautelares;
- La creación de departamentos judiciales y, por tanto, la división del Tribunal Superior Administrativo a nivel nacional;
- La ampliación del objeto de control de la jurisdicción contencioso administrativa y de las pretensiones de las partes; y,
- La regulación de la naturaleza y conformación de los tribunales contenciosos administrativos de primera instancia y de los tribunales superiores administrativos.
Ahora bien, independientemente de lo anterior, existen aspectos que deben ser cuidadosamente examinados. Uno de ellos es la atribución otorgada a la Suprema Corte de Justicia para conocer en única instancia de los recursos interpuestos en contra de las actuaciones administrativas de alcance general del Presidente de la República, las cámaras legislativas, el Consejo Superior del Poder Judicial y los órganos constitucionales o extrapoder.
En otras palabras, según el artículo 17 del Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las normas administrativas emanadas del Presidente de la República, la Cámara de Diputados, el Senado de la República, el Consejo Superior del Poder Judicial y los órganos constitucionales (Junta Central Electoral, Tribunal Constitucional, Tribunal Superior Electoral, Consejo Nacional de la Magistratura, Procuraduría General de la República, Junta Monetaria, Banco Central, Cámara de Cuentas y Defensor del Pueblo) sólo son recurribles por ante la Suprema Corte de Justicia, estando exentas de control por ante los tribunales contenciosos administrativos de primera instancia y los tribunales superiores administrativos.
Esta disposición, a mi juicio, presenta dos grandes problemas: (a) por un lado, incrementa las funciones de la Suprema Corte de Justicia, quien, en adición a sus atribuciones casacionales, tendrá que conocer de los procesos contenciosos administrativos en contra de los reglamentos, planes y programas dictados por tales entidades, lo que puede sobrecargar a la Corte de Casación; y, (b) por otro lado, excluye estas normas del doble grado de jurisdicción, que constituye una garantía del derecho al recurso (artículos 69.9 y 149.III de la Constitución).
Para el Tribunal Constitucional, el derecho al recurso “es garantizado cuando el justiciable ha podido actuar en primer y segundo grado de jurisdicción, lo que equivale a decir que haya tenido la oportunidad de que un juez distinto revise la decisión dada en primer grado, en hecho y derecho” (TC/0643/17). Esta situación no se produce cuando las personas sólo tienen la prerrogativa de recurrir en revisión constitucional la sentencia impugnada.
En adición, el Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa asigna al Tribunal Superior Administrativo la tarea de conocer en primera instancia de los recursos contenciosos administrativos interpuestos en contra de las actuaciones de carácter singular del Presidente de la República, las cámaras legislativas (Cámara de Diputados y Senado de la República), el Consejo Superior del Poder Judicial y los órganos extrapoder (artículo 16). Dicho de otra forma, los actos administrativos adoptados por estos órganos sólo podrán ser recurridos por ante el Tribunal Superior Administrativo del Departamento Central, estando exentos de control por ante los tribunales contenciosos administrativos de primera instancia.
En estos casos, la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Superior Administrativo deberán conocer directamente de las medidas cautelares que sean interpuestas durante el conocimiento de los asuntos de su competencia. Esta situación impedirá que sus decisiones sean recurribles en apelación (artículo 83) o, en cambio, sean impugnadas por ante un tribunal superior. Digo esto último, pues las sentencias cautelares no son recurribles en casación (artículo 5, párrafo II.a de la Ley 3726) y, además, no están sujetas al control del Tribunal Constitucional por no contar con la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada (artículo 53 de la Ley 137-11).
En este punto, es importante señalar que el objetivo de los citados artículos 16 y 17 del Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es asegurar el ejercicio de las funciones constitucionales de tales entidades. Ahora bien, las medidas que se disponen en el anteproyecto reducen las distintas etapas procesales de impugnación de los actos y, por tanto, merman el control efectivo sobre las actuaciones u omisiones administrativas. La finalidad de estos artículos se logra, sin tener que sacrificar estas instancias, con: (a) la presunción de validez de los actos y normas administrativas (artículo 10 de la Ley 107-13); y, (b) el efecto devolutivo y suspensivo del recurso de apelación (artículo 83 del anteproyecto).
En definitiva, las actuaciones de carácter singular o de alcance general del Presidente de la República, las cámaras legislativas, el Consejo Superior del Poder Judicial y los órganos constitucionales o extrapoder deben estar sujetas al control en primer y segundo grado de la jurisdicción contencioso administrativa. La Suprema Corte de Justicia debe limitarse a velar por la sana interpretación y buena aplicación de las reglas de derecho, asegurando, tal y como ha juzgado esa Corte de Casación, “la conformidad de las sentencias con la Constitución, así como con las normas adjetivas que rigen el caso” (Sentencia 230 del 25 de enero de 2017).
Otro aspecto que debe ser revisado es el artículo 4 del Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual excluye del control de esta jurisdicción a “los actos que dicten o realicen los poderes y órganos constitucionales del Estado en uso de atribuciones constitucionales y de alcance general”. Aquí es oportuno señalar que en la actualidad no existen actos que estén exentos de control. Incluso, los elementos reglados de los actos políticos o de gobierno son susceptibles de control por ante la jurisdicción contencioso administrativa.
El Tribunal Constitucional ha juzgado que las actividades de los órganos constitucionales están sujetas a un control administrativo, jurisdiccional y político. En sus propias palabras, estos órganos están sometidos a supervisión y control: “primero, a través de la Cámara de Cuentas, en su rol de órgano de control fiscal externo; segundo, por la vía jurisdiccional que ejercen el Tribunal Superior Administrativo, la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Constitucional, en el marco de sus respectivas competencias; y, tercero, del Congreso Nacional a través de los mecanismos de control político, legislativo y presupuestario” (TC/0305/14).
De lo anterior se infiere que las actuaciones de los órganos extrapoder, aún en ejercicio de sus funciones constitucionales, están sometidas al control jurisdiccional, mediante los diferentes recursos que pueden interponerse tanto por ante la jurisdicción constitucional (v. gr. acciones directas de inconstitucionalidad) como por ante la jurisdicción contencioso administrativa. En ese sentido, resulta confusa la exclusión del citado artículo 4.2 del anteproyecto.
De igual forma, deben ser revisados, inter alios, los siguientes aspectos:
- El ámbito del control contencioso administrativo (artículo 3), con el objetivo de incluir los casos de responsabilidad objetiva. Si bien es cierto que el artículo 148 de la Constitución sólo contempla la responsabilidad subjetiva, es decir, la obligación del Estado de indemnizar a las personas por las lesiones o perjuicios ocasionados como consecuencia de una actuación u omisión antijurídica, no menos cierto es que el párrafo I del artículo 57 de la Ley 107-13 reconoce, de forma excepcional, el derecho de las personas de reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración aún en funcionamiento irregular en los casos de gestión de riesgos.
- La competencia territorial (artículo 18), a fin de incluir como criterio de distribución territorial de competencia el lugar en que el acto administrativo produce sus efectos. Esto con el objetivo de evitar que se sobrecargue el Tribunal Superior Administrativo del Departamento Central, pues los órganos de la Administración Central tienen jurisdicción nacional y la mayoría de los actos que adoptan se emiten en su sede central; y,
- El recurso de casación (artículo 87), con el objetivo de mantener el efecto suspensivo del recuso, tal y como lo dispone el artículo 12 de la Ley 491-08.
Es evidente que es necesario reformar la jurisdicción contencioso administrativa, con el objetivo de optimizar el proceso contencioso administrativo y garantizar el acceso a las personas a una tutela judicial efectiva, pero es también necesario revisar los aspectos antes indicados a fin de evitar externalidades que afecten el control normativo de las actuaciones administrativas.