La misión institucional del Estado consiste en servir de forma objetiva al interés general. El interés general, el cual constituye un concepto jurídico indeterminado, se concretiza en la protección efectiva de un conjunto de derechos que permiten que las personas puedan desarrollarse en un marco de libertad individual y de justicia social, entendida la justicia como la distribución imparcial y equitativa de los beneficios y cargas del cuerpo político (Rawls).
Para asegurar lo anterior, se reconoce en nuestro ordenamiento jurídico un conjunto de medios, instrumentos e instituciones de control sobre la actividad del Estado. Para Jellinek, estos controles pueden ser sociales (participación ciudadana), políticos (fiscalización del Congreso [requerimientos de información, comparecencia e interpelaciones]) y jurídicos. Estos últimos pueden calificarse en internos y externos, dependiendo de si el control es ejercido por un órgano de la propia Administración o por otro poder u órgano constitucional.
El control jurídico interno se presenta de dos formas distintas: (a) en forma de justicia retenida, de modo que cada órgano o ente público es competente para conocer de los recursos administrativos interpuestos en contra de sus actuaciones; y, (b) en forma de justicia delegada, en manos de órganos administrativos de fiscalización y control (v. gr. Contraloría General de la República y Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas).
El control jurídico externo, en cambio, recae, por un lado, sobre los órganos constitucionales de control externo (v. gr. Cámara de Cuentas y Defensor del Pueblo) y, por otro lado, sobre la jurisdicción contencioso administrativa. En este último supuesto, la jurisdicción contencioso administrativa ejerce un control «normativo» de la actuación administrativa, es decir, que debe velar por el sometimiento pleno de la Administración al ordenamiento jurídico del Estado, el cual se integra por la Constitución, los convenios internacionales y las leyes (ver: “el recurso contencioso administrativo de plenitud”, 17 de diciembre de 2021).
El control ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra actualmente regulado por las Leyes 1494 de 1947 y 13-07 de 2007. Estas leyes contemplan, entre otras cosas, lo siguiente: (a) el control de la actuación e inactividad administrativa en manos de órganos jurisdiccionales especializados (Tribunal Contencioso Administrativo y Tribunal Superior Administrativo); (b) la facultad de los Juzgados de Primera Instancia de conocer los recursos interpuestos en contra de los entes locales; (c) la posibilidad de controlar las acciones en materia de responsabilidad patrimonial, los casos de vías de hecho administrativa, los procedimientos de expropiación forzosa y los actos adoptados por las Corporaciones Profesionales que ejercen funciones administrativas; (d) el agotamiento facultativo de los recursos en sede administrativa; (e) el sistema de representación de la Administración en manos del Procurador General Administrativo; y, (f) un sistema efectivo de medidas cautelares.
A partir de la reforma constitucional de 2010 se produjo la constitucionalización de la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, el constituyente reconoce la jurisdicción contencioso administrativa como una jurisdicción especializada dentro del Poder Judicial que tiene como finalidad conocer de los recursos interpuestos en contra de los actos, actuaciones y disposiciones de las autoridades administrativas que sean contrarias al ordenamiento jurídico. En adición, el constituyente reconoce la figura del Procurador General Administrativo como representante permanente de la Administración por ante la jurisdicción contencioso administrativa (artículos 164 y siguientes de la Constitución).
El Poder Ejecutivo, con el objetivo de fortalecer el control jurídico externo de la actividad administrativa, ha sometido a las discusiones del Consejo Económico y Social (CES) la reforma de la jurisdicción contencioso administrativa. El Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa procura modernizar esta jurisdicción para asegurar: (a) por un lado, el control efectivo de las actuaciones u omisiones antijurídicas del Estado (artículo 139 de la Constitución); y, (b) por otro lado, el acceso de las personas a un debido proceso y a una tutela judicial efectiva (artículo 69 de la Constitución). En este artículo resaltaré las luces o bondades de este anteproyecto, difiriendo para una próxima entrega algunas de sus sombras.
Uno de los principales problemas de la jurisdicción contencioso administrativa es la demora judicial. Un recurso contencioso administrativo suele demorar aproximadamente cinco (5) años para ser fallado por el Tribunal Superior Administrativo. Esto se debe, en gran medida, a la monopolización del proceso contencioso-administrativo en manos de la secretaría general y a la falta de consecuencias por la inobservancia de los plazos. Un expediente se envía a una de las salas cuando está totalmente “completo”, lo que suele demorar años. A esta situación se le suma la subsanación por parte de la secretaría general de la inobservancia de los plazos para interponer los escritos de defensa o el dictamen del Procurador General Administrativo.
Una forma de solucionar esta situación es mediante la oralidad del proceso. El Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa contempla las audiencias como parte de la instrucción del proceso contencioso-administrativo. Las personas tendrán un plazo de sesenta (60) días para depositar su recurso (artículo 24) y el presidente del tribunal deberá fijar en un plazo no mayor de un (1) día la fecha de la celebración de la audiencia (artículo 40). Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de treinta (30) días (artículo 42). La parte recurrida y el Procurador General Administrativo deberán depositar sus escritos en un plazo de cinco (5) días antes de la fecha pautada para la celebración de la audiencia, es decir, dentro de un plazo de veinticinco (25) días (artículo 43). Es muy probable que en la práctica no se depositen los escritos de defensa dentro de este plazo, lo cual puede ser subsanado en una próxima audiencia por parte de la sala designada para conocer el proceso.
La ventaja de la oralidad del proceso contencioso administrativo es que la sala tendrá el control y manejo del expediente, de modo que, luego de que se verbalicen las conclusiones, el recurso quedará en estado de fallo, evitando su estancamiento en la secretaría general. La oralidad puede concebirse como una fuente de legitimidad de las actuaciones judiciales y, por tanto, como un requisito que asegura la tutela efectiva de las personas. Esta garantía obliga a los órganos jurisdiccionales a asegurar una rápida administración de justicia, la cual no puede estar retardada por largos escritos y plazos prolongados para elaborarlos.
En adición, el Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa contempla un procedimiento sumario o abreviado. Se regirán por este procedimiento: (a) las actuaciones materiales constitutivas de vías de hecho; (b) los asuntos cuya cuantía no supere los Ciento Cincuenta Mil Pesos (RD$150,000.00); (c) las pretensiones de dar o hacer cuando se trate del restablecimiento de la situación jurídica infringida; (d) las acciones contra las medidas conservatorias o de ejecución forzosa; y, (e) los procesos de ejecución de sentencia (artículo 56). El procedimiento sumario o abreviado deberá ser conocido dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación del recurso y el tribunal deberá dictar su sentencia en un plazo de cinco (5) días. Es evidente que este procedimiento evitará la interposición de acciones de amparo para asuntos urgentes que son competencias de la jurisdicción ordinaria.
Otros aspectos positivos del Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son: (a) primero, la tipología de las medidas cautelares, incluyendo el reconocimiento de las medidas cautelares provisionalísimas, las cuales pueden ser adoptadas para garantizar la efectividad de la tutela cautelar (artículo 91); (b) segundo, la recurribilidad de las medidas cautelares por ante el Tribunal Superior Administrativo; (c) tercero, la creación de departamentos y, por tanto, la división del Tribunal Superior Administrativo a nivel nacional; y, (d) cuarto, la ampliación del objeto de control de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 3) y de las pretensiones de las partes (artículo 23). El anteproyecto, además, regula la naturaleza y conformación de los tribunales contenciosos administrativos de primera instancia (órganos unipersonales) y de los tribunal superiores administrativos (órganos colegiados).
No hay dudas de que las Leyes Nos. 1494 y 13-07, parafraseando a Jorge Prats, ya han “agotado su clico”. Por tanto, urge la adopción del Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para optimizar el proceso contencioso administrativo y garantizar así la tutela judicial efectiva de las personas. Ahora bien, aunque este anteproyecto contiene muchas bondades, tal y como se ha indicado anteriormente, existen algunos aspectos que deben ser cuidadosamente analizados, los cuales se abordarán en un próximo artículo.