Hace unos meses indiqué que las personas poseen el derecho de requerir un control «normativo» de la actuación administrativa, es decir, de exigir el sometimiento pleno de la Administración al ordenamiento jurídico del Estado (artículo 138 de la Constitución). Esta prerrogativa se ejerce en la jurisdicción contencioso-administrativa a través del «recurso contencioso administrativo de plenitud», el cual obliga al juez administrativo a verificar que los órganos y entes públicos actúen en observancia plena de todos los actos de producción normativa (ver: “El recurso contencioso administrativo de plenitud”, 17 de diciembre de 2021).
La Administración no sólo está sometida a la ley en sentido escrito, sino que su actuación se encuentra sujeta a la observancia del Derecho en vigor, es decir, a las normas y los principios generales consagrados en la Constitución, en los tratados internacionales, en las leyes generales y en las normas reglamentarias. A esto es lo que la doctrina y la jurisprudencia denomina como «principio de juridicidad», cuyo principal efecto es la plenitud del control jurisdiccional de las actuaciones u omisiones de los órganos y entes públicos.
El principio de plenitud del control jurisdiccional tiene tres implicaciones precisas de cara al proceso contencioso-administrativo: (a) primero, hace inviable la exclusión del control jurisdiccional de cualquier ámbito de la actuación administrativa. De hecho, incluso los actos políticos o de autoridad están sometidos a control judicial por ante la jurisdicción contencioso-administrativa; (b) segundo, amplía el objeto de fiscalización de las actividades administrativas, incluyendo la actividad prestacional, las actividades negociales, las actuaciones materiales y las inactividades u omisiones de la Administración; y, (c) tercero, genera la objetivación del control jurisdiccional, lo que transforma el concepto de legitimación activa. A seguidas me referiré sobre este último aspecto.
La legitimación activa es la aptitud o capacidad para actuar en procesos, en este caso, de justicia administrativa. Se trata de uno de los límites que permite delimitar el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Es posible distinguir dos tipos de legitimación: (a) una «específica», la cual parte de una concepción restringida de la legitimación, vinculada directamente con un derecho subjetivo o un interés directo; y, (b) una «difusa», que parte de la objetivación de la jurisdicción y, por tanto, del reconocimiento del control jurisdiccional al margen de situaciones jurídicas individuales como única posición legitimante para el ejercicio de la acción.
Desde una concepción restringida, la legitimación está vinculada con un derecho público subjetivo o un interés directo (personal y actual). Los derechos subjetivos pueden consistir en: (a) libertades públicas (derechos de la comunicación física, intelectual y social [artículos 40 y siguientes de la Constitución]); (b) libertades económicas (libertad de empresa [artículo 50 de la Constitución]); (c) derechos reales administrativos (derecho de propiedad [artículos 51 y 52 de la Constitución]; (d) derechos de naturaleza prestacional (derechos sociales y culturales [artículos 53 y siguientes de la Constitución]); (e) derechos instrumentales (v. gr. los derechos subjetivos a una buena administración [artículo 4 de la Ley No. 107-13]) ; y, (f) derechos reaccionales (derecho al recurso [artículos 69.9 y 139 de la Constitución]).
Por su parte, el interés directo se refiere a la existencia de una situación jurídica individualizada. La persona debe procurar con el ejercicio de su acción procesal la protección, creación o cesación de una situación jurídica directamente vinculada con sus derechos e intereses subjetivos. Dicho de otra forma, la legitimación se configura en este caso con la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición administrativa impugnada), de tal forma que su anulación ocasione un efecto directo y personal de carácter positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) en sus derechos e intereses subjetivos. La justicia administrativa es concebida así como una “jurisdicción subjetiva” (Cordón Moreno: 208).
Desde una concepción amplia, el criterio de la legitimación se sustenta en la existencia de un interés «legítimo». Es decir que se parte de la invocación de un interés «legítimo» como fundamento de la legitimación para accionar en la jurisdicción contencioso-administrativa. El interés «legítimo» no está necesariamente vinculado con una situación jurídica subjetiva, sino que además abarca aquellos supuestos en los cuales las personas invocan un interés colectivo, directo o indirecto. En otras palabras, la situación jurídica legitimante del «recurso contencioso administrativo de plenitud» puede ser la tutela de intereses colectivos y difusos. Esta ampliación del concepto de interés, a juicio de Sánchez Morón, “confiere al proceso contencioso-administrativo un carácter más objetivo”, ya que a través de él no se busca un beneficio directo y personal, “sino salvaguardar intereses sociales de amplio alcance frente a cualquier posible actuación ilegal” por parte de la Administración (Sánchez Morón: 447).
La Constitución contempla la prerrogativa de los ciudadanos, en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimo (artículo 69), de someter a un control «normativo» a la actuación u omisión administrativa (artículo 139), con el objetivo de asegurar que la Administración actúe en observancia plena del ordenamiento jurídico del Estado (artículo 138). Estos artículos imponen la obligación de interpretar en un sentido amplio el requisito de la legitimación para participar en el proceso contencioso-administrativo. En síntesis, “toda persona, en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”, los cuales pueden ser colectivos y difusos, “tienen derecho a obtener una tutela judicial efectiva” (artículo 69) a través de la plenitud del control jurisdiccional de la actuación u omisión de los órganos y entes públicos.
La pregunta que aquí debemos hacernos es: ¿podría considerarse el «recurso contencioso administrativo de plenitud» como una acción popular? Existen determinados ámbitos en los cuáles las personas sólo deben demostrar su interés en la defensa del ordenamiento jurídico. Por ejemplo, en la defensa de la legalidad urbanística, del patrimonio histórico-artístico y del medio ambiente o los recursos naturales. Otro de los supuestos en los cuales es posible presumir la existencia de un inequívoco interés colectivo es en la defensa del principio de juridicidad de cara a la emisión de los reglamentos y demás disposiciones de carácter normativo.
En definitiva, el principio de plenitud del control jurisdiccional de las actuaciones u omisiones administrativas genera el reconocimiento de un derecho o interés «legítimo» como posición legitimante para el ejercicio del recurso contencioso administrativo. El interés «legítimo» supera la concepción restringida del inicial interés directo, pues contempla también la tutela de intereses colectivos y difusos como elemento determinante del requisito de la legitimación. En determinados ámbitos, el interés colectivo se presume, lo que nos permite concebir al «recurso contencioso administrativo de plenitud» como una “acción pública o popular”.