Hace un año aproximadamente indiqué que la defensoría del pueblo es un órgano de control externo de la actuación u omisión de la Administración Pública cuya función esencial consiste en “salvaguardar los derechos fundamentales de las personas y los intereses colectivos y difusos establecidos en la Constitución y las leyes” (artículo 191 de la Constitución).
En efecto, la defensoría del pueblo constituye un órgano constitucional o extrapoder que procura, por un lado, la protección de los derechos fundamentales y, por otro lado, el buen funcionamiento de los entes y órganos administrativos. Para cumplir con estas funciones, esta entidad goza de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria, es decir, que goza de un mayor grado de independencia y autogobierno para desarrollar sus actuaciones. De ahí que la defensoría del pueblo “se debe de manera exclusiva al mandato de la Constitución y las leyes” (artículo 190 de la Constitución), atesorando como características principales la neutralidad e imparcialidad (ver, “La defensoría del pueblo”, 7 de enero de 2021).
Uno de los aspectos menos comprendidos de la defensoría del pueblo es su estructura organizativa. Para algunos, la defensoría del pueblo es un órgano colegiado que gestiona, organiza su funcionamiento y expresa la voluntad institucional a través de la suma de las voluntades de sus miembros (defensor titular, defensores adjuntos y suplentes). La titularidad de los órganos colegiados, a diferencia de los órganos unipersonales, corresponde a una pluralidad de personas «ordenadas horizontalmente» cuyas voluntades se manifiestan en las reuniones del órgano en sesiones ordinarias o extraordinarias.
Lo cierto es que la defensoría del pueblo no es un órgano colegiado, sino que se trata de una institución unipersonal que se complementa legalmente con el nombramiento de dos (2) adjuntos, los cuales están llamados a auxiliar al Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones (artículo 7 de la Ley 19-01 que instituye el Defensor del Pueblo, modificada por la Ley 367-08 del 23 de diciembre de 2009). El carácter unipersonal de este órgano constitucional o extrapoder se desprende claramente de la Constitución y de su ley -orgánica- de creación.
El artículo 190 de la Constitución concibe al Defensor del Pueblo como “una autoridad independiente en sus funciones (…) con autonomía administrativa y presupuestaria”. En términos similares se expresa el artículo 1 de la Ley 19-01, al disponer que el Defensor del Pueblo es “una autoridad independiente, un ejecutor que no se encuentra sujeto a ninguna limitante más que la del apego a la ley. Su característica es la neutralidad -y, por tanto, goza- (…) de una autonomía funcional, administrativa y presupuestaria”.
Los artículos 192 constitucional y 4 de la Ley 19-01 establecen el procedimiento de designación del Defensor del Pueblo y sus adjuntos. En definitiva, el Defensor del Pueblo y sus adjuntos son elegidos por el Senado de la República de entre las ternas de candidatos que le presente la Cámara de Diputados. Estos artículos establecen además los tiempos para que se produzca la elección: la Cámara de Diputados debe “escoger las ternas en la legislatura ordinaria previa al cumplimiento del término del mandato de los designados” (seis [6] años), sometiéndolas ante el Senado “en un plazo que no excederá los quince (15) días siguientes a su aprobación”. El Senado de la República debe efectuar “la elección antes de los treinta (30) días siguientes”.
No hay dudas de que estos artículos equiparan el término «Defensor del Pueblo» al titular del órgano. De ahí que, partiendo de una interpretación literal y sistemática de estos artículos, es posible afirmar que la defensoría del pueblo constituye un órgano unipersonal cuya titularidad recae sobre una única persona física (su titular). El carácter unipersonal de este órgano constitucional o extrapoder implica un mayor grado de autonomía por parte del titular en el ejercicio de sus funciones constitucionales y en la toma de decisiones administrativas.
Aquí cabe preguntarse: ¿cuál es la función de los defensores adjuntos? La simple definición de este concepto nos arroja la respuesta: “adjunto es propuesto a un nombre de cargo y referido a la persona que lo ocupa, «que ayuda en sus funciones al titular»” (Real Academia Española). En otras palabras, los defensores adjuntos son auxiliares cualificados que asisten al Defensor del Pueblo en la protección de los derechos fundamentales y en el adestramiento de la Administración Pública. El carácter auxiliar de los adjuntos demuestra que éstos no están «ordenados horizontalmente» con el titular en la defensoría del pueblo, sino que se tratan de unidades desconcentradas que ejercen las funciones delegadas por el Defensor.
Siendo esto así, es evidente que la autonomía de los defensores adjuntos y la manifestación de su voluntad debe estar estrechamente ligada a la del titular de la defensoría del pueblo. Dicho de otra forma, citando a Pérez Calvo, “si de lo que se trata es de configurar una institución unipersonal que pueda contar con auxiliares cualificados, pero al fin y al cabo auxiliares, estos últimos no pueden gozar de una autonomía desligada de la institución en su conjunto” (1996), es decir, de la autonomía del Defensor del Pueblo.
Llegados a este punto, es oportuno indicar que, en adición a los dos (2) adjuntos, las cámaras legislativas pueden designar suplentes. La suplencia tiene como finalidad garantizar la continuidad en el funcionamiento de la defensoría del pueblo en los casos de vacancia, ausencia circunstancial o enfermedad del Defensor del Pueblo. La suplencia, tal y como explican Gamero Casado y Fernández Ramos, tiene “un carácter esencialmente temporal y circunstancial”. De ahí que la función de los suplentes consiste en evitar la paralización de los servicios de la defensoría del pueblo en caso de ausencia temporal de su titular. Mientras dicha ausencia no se produzca, los suplentes no ejercen funciones dentro del órgano, salvo delegación del propio Defensor.
En síntesis, la defensoría del pueblo es un órgano unipersonal que centraliza la responsabilidad y cuya titularidad recae sobre el Defensor del Pueblo (titular), quien puede auxiliarse de los defensores adjuntos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Los órganos unipersonales se caracterizan por ser cargos monocráticos de decisión, es decir, que la toma de decisión recae sobre una única persona física. Los defensores adjuntos están llamados a asistir al Defensor del Pueblo en la supervisión e investigación de las actuaciones de la Administración cuando influyan en: (a), derechos fundamentales; y, (b) garantías personales y colectivas de los ciudadanos. Este carácter unipersonal de la defensoría del pueblo es básicamente el modelo asumido en las mayorías de los países de la región (v. gr. Argentina, Colombia, Ecuador, etc.).