Hace unos años indiqué que uno de los derechos subjetivos que componen el derecho fundamental a una buena administración es la prerrogativa de las personas de recibir una indemnización justa por las lesiones causadas en sus bienes o derechos como consecuencia de una actuación u omisión administrativa (art. 4.10 de la Ley Núm. 107-13). Este derecho, en síntesis, obliga al Estado a reparar los daños o perjuicios ocasionados por el funcionamiento (regular [objetiva] o irregular [subjetiva]) de los órganos y entes administrativos (ver, “El derecho a una indemnización justa”, 7 de marzo de 2020).
Este deber indemnizatorio constituye una de las garantías de control de la actuación u omisión de la Administración Pública y se traduce, en nuestro sistema jurídico, en un régimen especial de responsabilidad patrimonial. Este régimen se encuentra contemplado en el artículo 148 de la Constitución y es desarrollado por el legislador en los artículos 57 y siguientes de la Ley Núm. 107-13.
Para exigir este derecho, se requiere la comprobación de tres condiciones esenciales: (a) una lesión resarcible; (b) la imputación del daño al Estado; y, (c) la existencia de una relación de causalidad entre el daño y la actuación u omisión administrativa. En cuanto al primer requisito, se entiende que estamos frente a una lesión resarcible cuando el daño es antijurídico, real, efectivo e individualizable. Se cumple con estos elementos cuando la persona no tiene el deber de soportar el daño o perjuicio que de forma cierta, real y evaluable a afectado sus bienes o derechos.
La segunda condición es la imputación de la lesión a un órgano o ente público. Es responsable aquel titular o prestador de los servicios públicos cuyo funcionamiento normal o anormal ha generado el daño en los bienes o derechos de las personas. Dado que los órganos administrativos (v. gr. ministerios) no cuentan con personalidad jurídica propia, sino que ejercen de forma externa las competencias atribuidas a los entes públicos, el daño es también imputable a la persona o entidad jurídica de que forman parte. La condición de imputabilidad exige analizar: (a) de un lado, el ámbito fáctico; y, (b) de otro, la imputación jurídica, es decir, la atribución de un deber jurídico a cargo del Estado.
La tercera condición requerida es la necesidad de un nexo causal. La relación de causalidad permite imputar el daño al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Existen dos formas en los cuales el Estado puede romper el nexo de causalidad y, por tanto, eximir o, en cambio, moderar su responsabilidad: (a) si ocurre fuerza mayor, entendida como una circunstancia extraña o exterior al sujeto que la padece que resulta ser imprevisible e irresistible (art. 57.II de la Ley Núm. 107-13; y, (b) si se produce la intervención culpable de la víctima en la producción del daño (art. 57.III de la Ley Núm. 107-13). En ambos casos, la carga de la prueba recae sobre la Administración Pública.
De cara a fenómenos naturales que generan riesgos cognoscibles, como, por ejemplo, lo ocurrido el pasado sábado en el paso a desnivel en la Máximo Gómez (ámbito fáctico), opera la teoría de la imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado. Esta tesis, la cual ha sido asumido por la jurisprudencia comparada (ver, Sentencia SU-1184 de fecha 13 de noviembre de 2001), permite imputar el daño al Estado al margen de cualquier averiguación descriptiva, instrumental y empírica sobre el hecho causal. De ahí que el juicio de la imputación se centra sobre el nivel de la actividad realizada por lo órganos o entes públicos para prevenir el daño antijurídico. Dicho de otra forma, el análisis de imputabilidad se concentra en estos casos en las medidas razonables que fueron adoptadas por el Estado para asegurar la ocurrencia de un número menor de daños.
El Estado tiene como misión institucional garantizar la protección de los derechos de las personas (art. 8 de la Constitución). De esta misión se desprenden un conjunto de deberes positivos destinados a asegurar la protección de determinados bienes frente a los riesgos que se suscitan en la comunidad política. De cara a la teoría de la imputación objetiva, es insignificante la determinación de la conducta generadora del daño (por ejemplo, si el siniestro se originó por una falla de origen en la infraestructura o por la abstención de una acción de supervisión), pues lo relevante es la comprobación del cumplimiento -o no- por parte del Estado de aquellos deberes positivos que surgen de su condición de garante de los derechos de las personas.
La imputación objetiva, en definitiva, permite superar, en el juicio de la responsabilidad, la necesidad de un nexo causal. La omisión del Estado de adoptar medidas razonables para prevenir los daños producidos como consecuencia de una situación previsible permite imputarle objetivamente la lesión, al margen de cualquier análisis pericial sobre el hecho causal, surgiendo la obligación de los órganos y entes públicos de indemnizar de forma justa por los daños ocasionados en los bienes o derechos de las personas.
En casos vinculados a desbordamientos e inundaciones, el Consejo de Estado colombiano ha juzgado que la falta de medidas tendentes a evitar o reducir los riesgos generados por las inundaciones y el taponamiento de los ductos o cajas fluviales compromete la responsabilidad del Estado. En sus propias palabras, “las entidades demandadas son responsables del daño antijurídico causado cuando la situación extraña se ve agravada, o la realización y materialización del riesgo que se había advertido, avisado y analizado ha sido elevado como consecuencia de la inactividad de la administración pública en su obligación de adecuar, ejercer políticas, mantener, controlar, vigilar e inspeccionar áreas de su competencia”. En estos casos, no se presenta una eximente de fuerza mayor, pues las consecuencias del fenómeno atmosférico eran previsibles y resistibles (ver, sentencia de fecha 15 de febrero de 2012).
En vista de lo anterior, no hay dudas de que el Estado, independientemente de las razones que hayan generado el colapso del paso a desnivel de la Máximo Gómez, es responsable por los daños y perjuicios ocasionados en los bienes o derechos de las personas. Esto por varias razones: (a) primero, las personas afectadas no están en la obligación de soportar el daño que efectivamente y, de forma individualizada, afectó sus bienes y derechos; (b)segundo, el Estado, a través de sus órganos administrativos (en este caso, ministerios), tiene el deber (positivo) de garantizar los derechos de las personas; (c) tercero, la falta de adopción de precauciones y medidas de prevención necesarias para el mantenimiento, control, inspección y vigilancia del túnel permite realizar una imputación objetiva al Estado; y, (d) cuarto, no estamos frente de una situación de fuerza mayor, lo cual permitiría eximir la responsabilidad del Estado, pues los riesgos derivados del fenómeno natural eran previsibles y resistibles.