La magistrada emérita del Tribunal Constitucional, Katia Miguelina Jiménez, acaba de publicar un análisis jurídicamente impecable sobre el llamado acuerdo de pre-chequeo firmado el 1 de diciembre de 2016 entre los gobiernos de los Estados Unidos y la República Dominicana.
Su propuesta no deja de ser interesante: El retiro del acuerdo del Tribunal Constitucional, donde se encuentra, y que sea el eliminado el anexo del documento, sobre refugiados y los compromisos que contra nuestro país en ese ámbito con los Estados Unidos.
Lo que plantea Katia Miguelina Jiménez es lo siguiente:
“Es por ello que el acuerdo de pre-chequeo que cursa por ante el Tribunal Constitucional desde el año 2016 debe ser reestructurado o reorientado, a los fines de que pueda estar acorde con la Constitución dominicana, dado que en materia de control preventivo de tratados internacionales el Tribunal Constitucional sólo tiene competencia para establecer si estos coliden o no con la Constitución”.
Lo que podría estar en duda es si el imperio -los imperios siempre gustan de imponer decisiones- estaría dispuestos a renegociar las condiciones, y aceptar que dicho pacto no puede ser contrario a la Constitución del país.
Ha habido dos momentos en que República Dominicana se ha negado a firmar acuerdos internacionales por razones de políticas de refugiados: En 2018, siendo Flavio Darío Espinal Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo, y en la IX Cumbre de Los Angeles, en junio pasado, en la administración de Luis Abinader. En este punto queremos detenernos a explicar lo ocurrido.
En 10 de junio de 2022, en el marco de la IX Cumbre de Las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno de 20 países, de los 31 participantes, firmaron la Declaración sobre Migración y Protección de Los Ángeles, donde se reiteraba su voluntad de “fortalecer los esfuerzos nacionales, regionales y hemisféricos a fin de crear las condiciones para una migración segura, ordenada, humana y regular, así como fortalecer los marcos necesarios para la protección y cooperación internacional”.
Uno de los principales puntos de la declaración se centra en apoyar los esfuerzos que “permiten a todos los migrantes, refugiados, solicitantes de asilo y personas en situaciones de vulnerabilidad integrarse en los países de acogida y acceder a una identidad legal, condición regular, empleo digno, servicios públicos y protección internacional cuando sea adecuado de acuerdo y conformidad con la legislación nacional para reconstruir sus vidas y contribuir a esas comunidades “. Así mismo, continuar los esfuerzos para reducir y prevenir la apatridia. Un serio problema que todavía mantiene a la República Dominicana en la lista de países que generan apátridas.
Para ello, la declaración plantea varias líneas de actuación prioritaria:
- Promover vías regulares de migración y protección internacional.
- Promover una gestión humana de la migración.
- Promover una respuesta de emergencia coordinada.
El documento Identifica un enfoque común para reducir y gestionar la migración irregular, donde algunos de sus objetivos se resumen en:
- Reforzar y ampliar las vías de migración laboral temporal, según sea viable, que beneficien a los países de la región, incluso mediante nuevos programas que promuevan las conexiones entre empleadores y trabajadores migrantes, salvaguardias sólidas para la contratación ética y la protección legal de los derechos de los trabajadores.
- Mejorar el acceso de todos los migrantes, refugiados y apátridas a los servicios públicos y privados para promover su plena inclusión social y económica en las comunidades de acogida.
- Ampliar el acceso a las vías regulares para los migrantes y los refugiados para que incluyan las opciones de reunificación familiar, cuando sea adecuado y viable, de conformidad con la legislación nacional.
Como complemento a esa declaración, la Secretaría de Estado de los Estados Unidos redactó una ficha informativa sobre las medidas implementadas y a implementar por parte del Gobierno de los Estados Unidos y de socios extranjeros. Este documento señala que la Declaración pretende movilizar a la región entera a adoptar medidas decisivas para transformar el enfoque de la gestión de la migración en las Américas y se organiza en cuatro pilares centrales:
- La estabilidad y asistencia para las comunidades
- La ampliación de las vías legales
- La gestión humana de la migración
- La respuesta coordinada ante emergencias
Respecto al segundo pilar, Ampliación de las vías legales y protección, se establece como objetivo cambiar la forma en que migran las personas, estableciendo programas prioritarios de vías legales estratégicamente asociados con los principales motivos por los que migran las personas: (1) empleo, (2) protección y (3) reunificación familiar.
En este sentido plantea como ejemplo las Iniciativas de reasentamiento y vías complementarias de Canadá, entre cuyos “esfuerzos crecientes” se compromete a aumentar la reubicación de refugiados procedentes de las Américas, aspirando a recibir “hasta 4,000 personas para 2028”. Así mismo, impulsará esfuerzos de promoción y reclutamiento relacionados con el Programa de Inmigración Francófona, que podría ofrecer oportunidades a personas recién llegadas que hablen francés.
Por su parte, los Estados Unidos plantean su línea de acción en varias direcciones:
- La emisión de 11,500 visas H-2B para trabajadores NO AGRÍCOLAS destinadas a ciudadanos de América Central y Haití.
- Asumir el compromiso de reubicar a 20,000 refugiados procedentes de las Américas durante los años fiscales 2023 a 2024 (2 años, 10,000 refugiados al año).
- Aumentará, sin especificar el número de ellos, el reasentamiento de refugiados haitianos y se compromete a recibir un mayor número de derivaciones al Programa de Admisión de Refugiados de Estados Unidos para ciudadanos haitianos. En ese sentido, “alienta a otros gobiernos a que lo acompañen en el fortalecimiento de las vías legales para la protección y las oportunidades para personas haitianas”.
- Reanudará y aumentará la participación temporal (Parole) para la reunificación de Familias Haitianas.
- Mejorará la eficiencia y objetividad del asilo en la frontera, para ello el DHS introducirá. en varias etapas a lo largo del tiempo, un nuevo procedimiento de solicitud que permitirá que, tras su completa implementación, se reduzca el proceso administrativo para la obtención de la condición de refugiado, de varios años a unos pocos meses.
La llegada de refugiados a los Estados Unidos se realiza a través de un procedimiento donde se pueden presentar cuatro circunstancias:
- Mediante un procedimiento de “asentamiento de refugiados”, a los que el Departamento de Estado ha otorgado esta condición fuera del territorio de los Estados Unidos.
- Mediante un procedimiento de “asilo afirmativo”, en el que tras ingresar a los Estados Unidos con una visa válida, el solicitante pide asilo dentro del territorio.
- Proceso para solicitantes de asilo “llegando a Estados Unidos” y donde la solicitud se realiza al llegar a la frontera. Tras confirmar el “miedo a ser perseguido” por parte del solicitante, este es trasladado a un Centro de Detención de Inmigrantes, desde el que puede ser deportado, iniciar el proceso administrativo para obtener su asilo y, eventualmente, obtener libertad condicional.
- Proceso de “asilo defensivo”, en que, tras cruzar la frontera como turista, estudiante o sin inspección, no se produce la solicitud de asilo en la frontera y se permanece ilegalmente en los Estados Unidos. Si es detenido en la frontera, entre puertos de ingreso, dentro del país en el plazo de 14 días de haber cruzado o iniciado su situación ilegal, o a menos de 100 millas de la frontera, se puede proceder a su deportación expedita.
- La implementación de una “Guía sobre Prácticas Justas de Reclutamiento de Trabajadores Migrantes Temporarios”, con la finalidad de protegerlos, frente a la explotación laboral.
Con este fin, el Departamento de Estado, USAID y el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos emitieron la “Orientación sobre las prácticas justas para contratar a trabajadores migrantes temporales”, como un reflejo de muchos de los principios recogidos por la OIT en sus “Principios generales y directrices para la contratación equitativa” (Directrices de la OIT).
Para ello establecieron, a través de los programas H-2, una reglamentación que obliga a los empleadores estadounidenses a cumplir ciertas obligaciones como costear el transporte y la contratación de los trabajadores inmigrantes, pagar salarios conformes a lo requerido por la ley y a contratar a trabajadores estadounidenses cualificados, cuando exista la disponibilidad, antes de contratar trabajadores extranjeros.
Además, se promueve que los empleadores y otras personas en las fases ulteriores de la cadena de suministro sean conscientes de las prohibiciones de índole penal relacionadas con el trabajo forzoso y el beneficiarse de este y el fraude en la contratación de mano de obra extranjera.
Objetivo esencial de estas políticas es garantizar la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores, entre ellos:
- Prohibir la discriminación de los solicitantes basada en el sexo, edad o raza.
- Implementar medidas para prevenir y eliminar el trabajo forzoso y el trabajo infantil.
- Respetar el derecho a la libertad de asociación y a la negociación colectiva.
Por otra parte, promueve que las empresas estadounidenses requieran a sus proveedores y demás actores que participen en actividades preliminares de la cadena de suministros sigan prácticas de contratación justas, incluyendo la formalización de una auditoría clara de sus proveedores, la evaluación de la posibilidad de que las prácticas de compra impongan presión a sus proveedores, incluyendo su desvinculación de aquellos que no demuestren un compromiso con las prácticas de contratación justas.
En el marco de esas políticas pueden entenderse las declaraciones del residente del Subcomité de Medios y Arbitrios, Earl Blumenauer, en 19 de julio de 2022, y el congresista Dan Kildee, reflexionando sobre la reciente visita de una Delegación del Congreso a la República Dominicana.
Esta visita se origina como respuesta a “una queja laboral bajo el Tratado de Libre Comercio (DR-CAFTA)” en la que se solicitó al gobierno de los Estados Unidos que investigara las denuncias de trabajo forzoso en la industria azucarera dominicana.
Las declaraciones reconocen avances importantes para abordar el trabajo infantil y reducir la trata de personas, pero inciden en que los indicadores de trabajo forzado persisten, denuncian una cultura del miedo en la industria azucarera y la carencia de protecciones básicas y acceso a permisos de trabajo temporales o de cualquier tipo de estatus regularizado o legal.
Como colofón, llaman la atención sobre la existencia, en la República Dominicana, de unos 135,000 apátridas en todo el país, y concluye diciendo que este viaje ha reafirmado la importancia de establecer políticas comerciales centradas en los trabajadores que beneficien y mejoren la vida cotidiana de las personas.
¿Y cómo afectan estas políticas a la República Dominicana? La Declaración de Los Ángeles no ha sido suscrita por la República Dominicana, sin embargo, hay un documento, el Anexo al Acuerdo entre el Gobierno de la República Dominicana y el Gobierno de los Estados Unidos de América en Relación con la Pre-autorización en el Transporte Aéreo, suscrito en 1 de diciembre de 2016, que establece diversos compromisos para nuestro país en materia de refugiados y cuya revisión se encuentra ahora en el Tribunal Constitucional, como responsabilidad de su control preventivo de la constitucionalidad de ciertos actos.
Concretamente, el artículo 6 del acuerdo anexo, compromete a “cooperar con las organizaciones internacionales pertinentes en el cumplimiento de sus mandatos respectivos en tanto estos se relacionen con refugiados y solicitantes de asilo”.
A su vez, el artículo 7, obliga a “considerar debidamente las ofertas de asistencia técnica del Gobierno de los Estados Unidos y de las Organizaciones internacionales pertinentes”.
Mientras el artículo 8, agrega la responsabilidad de “participar en el marco de programas e iniciativas regionales para fortalecer las capacidades y procedimientos con relación al estatus y los derechos de los refugiados, para implementar mecanismos de evaluación periódica y para incorporar las mejores prácticas”.
Cabe preguntarse entonces (en caso de ser aprobado por el TC, como se pretende) si la entrada en vigencia de este Anexo, implicaría, asumir los postulados de la Declaración sobre Migración y Protección de Los Ángeles, iniciativa regional que cabría entre las previsiones del artículo 8, y con ello, poner sobre la marcha iniciativas legislativas encaminadas permitir a todos los migrantes, refugiados, solicitantes de asilo y personas en situaciones de vulnerabilidad integrarse en los países de acogida y acceder a una identidad legal, condición regular, empleo digno, servicios públicos y protección internacional. El prechequeo con Estados Unidos detiene a los refugiados en la RD. Cabe recordar que, en el último año, más de 200,000 trabajadores haitianos residentes en la República Dominicana, esperan regularizar su situación migratoria como trabajadores temporales, renovaciones congeladas por iniciativa del Consejo Nacional de Migración.
También se deberían tener en cuenta las implicaciones del artículo 7, cuya aplicación llevaría a asumir ofertas de asistencia técnica del Gobierno de los Estados Unidos, entre otras, para cumplir aquellas iniciativas planteadas en la “Guía sobre Prácticas Justas de Reclutamiento de Trabajadores Migrantes Temporarios”, cuyo espíritu recogen de manera clara las reflexiones sobre la reciente visita de una Delegación del Congreso a la República Dominicana. En ese sentido se debería revisar la condición de 135,000 residentes en situación de apatridia y las condiciones laborales de los trabajadores del sector azucarero, en particular, y agrícola en general, que se realizan en condiciones de trabajo forzado, según los indicadores aplicados, tal cómo se denuncia en la declaración de la delegación americana.
El gobierno dominicano parece haber entendido las implicaciones que tendría para el país la firma de la Declaración sobre Migración y Protección de Los Ángeles, al momento de negarse a suscribirla, sin embargo, aspiran a la aprobación, por parte del Tribunal Constitucional de un acuerdo que de manera oblicua impone a nuestro país los mismos e inadmisibles compromisos que la Declaración. Y un acuerdo firmado por el pasado gobierno.
Esa postura zigzagueante, de tener cautela y negarse a firmar un documento colectivo, y luego firmar uno en particular que implica más riesgos para el país, no se entiende.