Hace dos meses, el presidente Abinader anunció la fusión de los Ministerios de Educación y Educación Superior en lo que concierne a las políticas educativas. El anuncio ha sido confirmado, dejando aún por definir cómo las áreas de ciencia y tecnología serán gestionadas por otra entidad estatal.
En una entrega anterior, anticipamos que esta fusión abriría nuevas oportunidades, pero también presentaría retos que requerirían atención. Los primeros comentarios sobre la decisión han confirmado esta predicción y se pueden clasificar en tres grandes grupos:
- Opiniones políticas: Estas incluyen las reacciones del expresidente Leonel Fernández, la exministra de ambos ministerios Ligia Amanda Melo, y el exministro de Educación Andrés Reyes. Sus opiniones reflejan preocupaciones sobre los efectos políticos y de gestión que conlleva la unificación.
- Intereses sectoriales: Representantes de gremios como la Asociación Dominicana de Universidades y la Asociación Dominicana de Profesores (ADP), junto con su expresidenta María Teresa Cabrera, han comentado haciendo primar intereses sectoriales, dentro de una manifestación de disponibilidad la ADOU y destacando algunos riesgos para el sector la ADP.
- Análisis técnicos: Entre estos destacan una serie de tres artículos publicados por el exministro Víctor Gómez Valenzuela y otro análisis publicado en Plan LEA. Estos coinciden en que la fusión no es muy conveniente, ya que los ministerios tienen misiones, visiones y valores diseñados para etapas educativas distintas. Aunque se podría coordinar mejor entre ambos, sus objetivos son demasiado específicos como para ser alineados fácilmente.
El consenso general hasta ahora indica que el apoyo social a la decisión es moderado, cuando no frío. Un ejemplo de esto son los comentarios del ministro García Fermín, quien inicialmente se mostró crítico de la fusión, aunque luego suavizó su postura.
En conclusión, aunque la fusión ofrece oportunidades de coordinación y simplificación administrativa, los desafíos derivados de las diferencias fundamentales entre los ministerios plantean dudas sobre su viabilidad a largo plazo.
Un análisis adecuado sobre la decisión de fusionar los Ministerios de Educación y Educación Superior debe evitar mezclar dos temas independientes: la conveniencia de unificar diferentes niveles educativos bajo un solo ministerio y la caracterización de la entidad gubernamental responsable de ciencia y tecnología. Son cuestiones que, aunque relacionadas, requieren un análisis separado.
Es cierto que la fusión va en contra de la reciente experiencia española, un caso interesante porque fue una decisión puramente técnica y no política. Tanto el gobierno que separó los ministerios de Universidades y Ciencia en 2020 como el que los volvió a fusionar en noviembre de 2023, después de solo tres años, fueron liderados por el mismo partido, el PSOE.
Existen países que prefieren separar estas funciones y otros que optan por la unificación. En mi país de origen, por ejemplo, hasta 1988 existía un solo ministerio responsable de la educación escolar, universitaria y la investigación científica, sin importar la coalición de gobierno. En 1988, un gobierno de centroizquierda, presidido por un democristiano, decidió separar estas competencias, optando por un modelo similar al que ha predominado en República Dominicana hasta ahora. Este modelo no cambió durante varios años, hasta que, en 2001, el segundo gobierno de Berlusconi, de centroderecha, volvió a fusionar las competencias en un único ministerio. En 2020, un gobierno de centroizquierda restableció el esquema de 1988, el cual sigue vigente actualmente, incluso con un gobierno de extrema derecha.
Este recorrido evidencia que la separación o unificación de esos dos ministerios no es una cuestión ideológica o un tema que deba generar un debate sujeto a políticas partidistas. Ambas configuraciones son viables y dependen del contexto. La relevancia de una u otra depende de los pros y contras que surgen en circunstancias específicas, algo que es particularmente importante sobre todo al discutir el impacto sobre las políticas de ciencia y tecnología.
Ahora bien, ¿cuáles son los temas que, en el caso de República Dominicana, deberían tenerse en cuenta para evaluar la utilidad y eficacia de esta decisión? Existen varios puntos a considerar, y lo más conveniente es abordarlos por separado.
Racionalización de la estructura estatal con reducción del gasto
Este es el principal argumento destacado por el ministro de Administración Pública, Sigmund Freund. La creación de un sistema educativo unificado podría evitar la fragmentación entre niveles, aumentando la coherencia en las acciones para mejorar el aprendizaje y facilitando un enfoque integral de la educación. Desde hace varios años, quien escribe ha sostenido, incluso en esta misma plataforma, la necesidad de planes nacionales integrados de educación —desde la básica hasta la superior— y de ciencia. Sin embargo, en el origen de mi propuesta, más allá de la alineación con las demandas del mercado laboral, siempre estuvo la idea de modificar de manera sustancial la matriz económica de los países, poniéndola en relación con una perspectiva de una industrialización de alta tecnología, aprovechando la riqueza minera y desarrollando una agricultura moderna y de un fuerte desarrollo científico. Este argumento coincide con la conclusión de uno de los análisis mencionados, pero no es evidente, aunque posible, que un enfoque integral gestionado por un único ministerio contribuya decisivamente a dicho objetivo.
En cuanto al argumento de la reducción del gasto, parece menos convincente a primera vista, a menos que esté respaldado por datos precisos que desconozco. La mayoría de las críticas han señalado que las similitudes entre los dos ministerios son superficiales y solo aparentes debido al carácter polisémico de la palabra "educación". En realidad, sus visiones, problemas y competencias son bastante diferentes. Esta diferencia se refleja claramente en las competencias de la docena de viceministerios que los componen. Solo los dos viceministerios encargados de la gestión administrativo-financiera parecen ofrecer la posibilidad de una fusión, aunque esto no necesariamente implicaría una reducción significativa de personal. Es difícil imaginar que la eliminación de un cargo de ministro y uno de viceministro pueda representar una parte significativa de los 20,000 millones de pesos que se afirma resultarán de la "ingeniería administrativa" del nuevo gobierno. Este monto equivale aproximadamente al 0.027% del PIB del país y al 10% de toda la financiación destinada a ciencia, tecnología e innovación (STI). ¿Qué tanto podría cambiar esta cifra?
En este contexto, son especialmente interesantes unas observaciones de Gómez Valenzuela, quien considera como uno de los mayores problemas de las universidades dominicanas su visión excesivamente profesionalizante, algo que podría intensificarse como resultado de la fusión. Un aspecto inquietante es una figura que él presenta que debería haber causado alarma y reflexiones profundas. Existen áreas científicas en el país donde hay una intensa actividad, con clusters claramente visibles, las ciencias de la vida, la biomedicina y la biotecnología. Sin embargo, hay dos "zonas blancas" en el gráfico: física y computación. Esto no significa que no haya excelentes investigadores en estas áreas, sino que se necesita hacer mucho más. ¿Podemos hablar de inteligencia artificial o políticas para atraer industrias de semiconductores sin antes fortalecer estos dos sectores estratégicos?
Por tanto, si la fusión resulta en una racionalización del gasto, es necesario analizarla considerando múltiples aspectos.
Relaciones Internacionales
Este tema merece una atención especial desde al menos dos perspectivas. La primera es formal. En América Latina, tanto a nivel continental como subregional, existe una creciente necesidad de integración regional. Existen numerosas instituciones políticas que agrupan a ministros con competencias similares, como las Cumbres de las Altas Autoridades de Ciencia y Tecnología. La mayoría de los países más relevantes de la región han optado por separar ciencia y educación en ministerios distintos. De los seis países con un ingreso per cápita mayor que el de República Dominicana, cuatro (Chile, Argentina, Costa Rica y México —éste desde el 1 de octubre—) tienen un Ministerio de Ciencia. Uruguay y Panamá, aunque no cuentan con un ministerio específico, disponen de organismos especializados que desempeñan prácticamente las mismas funciones.
Entre los países con un PIB per cápita menor que el de República Dominicana, Brasil y Colombia tienen ministerios de ciencia, mientras que Perú y Ecuador cuentan con agencias especializadas con funciones paraministeriales. Paraguay y Bolivia, cuyos niveles de desarrollo científico no son comparables al de República Dominicana, solo tienen viceministerios de ciencia dentro de sus respectivos Ministerios de Educación.
La participación en reuniones internacionales de alto nivel, como las mencionadas cumbres, exige que las delegaciones tengan rangos equivalentes en términos de competencias y capacidad de decisión. Esto sugiere que República Dominicana debería evitar un sistema institucional que difiera demasiado del de la mayoría de los países de la región de igual nivel. Si no se opta por un ministerio separado para la ciencia, se debe crear un organismo adecuado para garantizar la representación apropiada en esas instancias. Es importante tener precaución al seguir modelos extranjeros, ya que instituciones como la NSF de Estados Unidos, el CNRS de Francia o el CNR de Italia, aunque significativas, no son comparables a un ministerio en sus funciones.
La importancia de la ciencia como motor de desarrollo económico es incompatible con la idea de subordinar esta área a un viceministerio dentro de un ministerio unificado. Aunque esta posibilidad no parece estar contemplada, tampoco sería recomendable integrar la ciencia en un organismo de planeación, como ocurre en Uruguay. Existen dos razones para no sugerir esta opción.
La primera es específica al contexto actual de República Dominicana. El área de Planeación ya es parte del proceso de unificación, y atribuirle competencias en ciencia y tecnología al nuevo ministerio económico no reflejaría la importancia estratégica que debe tener el diseño de políticas públicas para este sector, las cuales deben basarse en criterios más amplios que los meramente económicos.
El segundo argumento se basa en la experiencia de Colombia. Hace aproximadamente treinta años, Colciencias, que en ese momento era un departamento administrativo adscrito a la presidencia, fue transferido al Departamento Nacional de Planeación con el objetivo de fortalecer la planificación y ejecución de políticas en ciencia y tecnología. Sin embargo, el resultado fue que se priorizaron aspectos de aplicación inmediata, sobreestimando lo coyuntural y desatendiendo cuestiones de largo plazo.
Esto nos lleva a abordar un tercer tema.
¿Qué modelo de país?
Es importante comenzar con una premisa. República Dominicana, al igual que otros países que fueron colonias españolas, tiene una deuda histórica. No haber participado en la gran revolución científica que se desarrolló en Europa entre 1825 y 1865 —una revolución que, en mi opinión, condiciona la realidad actual incluso más que la revolución industrial— sigue teniendo repercusiones significativas.
La visión sobre el modelo de país deseado puede ser uno de los puntos en los que aparecen diferencias políticas. Muchas políticas públicas dominicanas se han alineado con un modelo económico basado en la explotación de los recursos naturales, ya sea a través de la minería, el turismo o la agricultura. Este enfoque se ha mantenido mediante un sistema de formación de recursos humanos desigual, con enormes disparidades entre las zonas urbanas y rurales, así como entre diferentes clases sociales. Los resultados son evidentes. Evaluaciones externas, como las pruebas PISA, junto con otros indicadores bien conocidos, como la alta tasa de deserción escolar y universitaria y los prolongados tiempos de graduación, reflejan estos problemas. Son dificultades compartidas por otros países latinoamericanos, y que contribuyen al bajo rendimiento general de la región en estadísticas de coeficiente intelectual (IQ), aunque me resisto a pensar que estas diferencias se deban a causas distintas de las estructurales ya mencionadas.
Esta situación es el resultado de una matriz económica que tiene sus raíces en la época colonial y que ha sido perpetuada tras la independencia. Respecto a estos temas, la unificación de los ministerios puede ser útil, ya que permitiría una mejor integración entre los planes decenales de educación secundaria, educación superior y ciencia, algo que he propuesto desde hace muchos años. Sin embargo, sería ingenuo pensar que una simple reorganización institucional pueda resolver estos problemas. Se necesita una política que, además de las prioridades tradicionales, incorpore un desarrollo industrial que no se limite a atraer sectores aislados.
El desarrollo industrial necesario requiere políticas globales que respondan a una visión nacional más allá del modelo de maquilas y zonas francas. Estas consideraciones están relacionadas con el tema que ha motivado estas reflexiones: el destino de la ciencia y la tecnología en la reorganización ministerial. Al mismo tiempo, plantean la necesidad de identificar los instrumentos más adecuados para llevar a cabo el cambio necesario. Entre estos instrumentos destaca la creación de industrias de tecnología avanzada. Para lograrla, es evidente que se necesita una cooperación público-privada basada en intereses mutuos a largo plazo, y no en resultados a corto plazo facilitados por incentivos marginales. Además, es fundamental mejorar la formación en sectores donde actualmente el sistema educativo es deficiente.
Este progreso es posible, pero, nuevamente, debemos evitar la ilusión de que puede lograrse como el programa de un partido político. Solo políticas de Estado, ampliamente consensuadas, permitirán que República Dominicana (al igual que otros países de la región con características similares) ingrese en la liga de los países avanzados.
Probablemente, esto deja abiertas solo dos opciones para el marco institucional que deben tener de la ciencia, tecnología e innovación (CTI) en caso de unificación de los ministerios, o incluso si permanecen separados: la creación de un ministerio de CTI o un organismo de nivel equivalente, como podría ser una dependencia directa de la presidencia. Independientemente de la decisión, no debemos olvidar que los avances logrados en las últimas décadas están vinculados a acciones concretas en el desarrollo de la ciencia y la tecnología. Dos de estas acciones son fundamentales: la financiación, aunque insuficiente, proporcionada a través de Fondocyt, y la promoción internacional de los avances científicos y de nuevas relaciones internacionales a través de los congresos anuales del MESCyT.
Reacciones de la sociedad civil
Cualquier reforma genera reacciones que, en última instancia, indican su aceptación por parte de la sociedad civil (o, por el contrario, que todo seguirá igual con pequeños ajustes y cambios en las zonas de influencia de diferentes sectores). Las primeras respuestas al anuncio de la fusión de los ministerios parecen sugerir que este podría ser el caso. Gómez Valenzuela ha resaltado el impacto negativo que podría tener una reforma que no atienda adecuadamente los desafíos de la ciencia y la tecnología advirtiendo que esta situación podría comprometer los logros alcanzados hasta ahora, aunque principalmente a nivel regional, ya que aún queda mucho por hacer para alcanzar los niveles de los países líderes en ciencia de América Latina, pero se trata siempre de una opinión individual.
Me refiero más bien a la reacción de dos actores clave: la Asociación Dominicana de Profesores (ADP) y la Asociación Dominicana de Universidades (ADOU). La ADP ha denunciado la fusión como un intento de apropiarse del 4% del PIB que el país destina a educación. Cabe aclarar que este porcentaje está alineado con el promedio tanto de América Latina como de los países avanzados. Sin embargo, los resultados no han sido especialmente alentadores, ya que la propia ADP lamenta una grave crisis en el sistema educativo, de la cual culpa al gobierno. De forma legítima, la ADP pide que se fundamente en estudios o investigaciones la afirmación de que la fusión de los dos ministerios será una opción eficaz para mejorar la calidad y eficiencia del sistema educativo en su conjunto.
Por otro lado, la ADOU, a través de su presidente, ha manifestado una disposición general a colaborar en la definición de la nueva estructura. Su enfoque se centra en garantizar la eficiencia operativa y continuar mejorando la calidad de la educación. Además, mencionan la diversificación de carreras, la cobertura y la calidad de la oferta académica, aspectos respaldados por evaluaciones quinquenales. Sin embargo, ambas posturas son motivo de preocupación. El fuerte énfasis en la función docente es comprensible en un sistema como el dominicano, que está profundamente condicionado por el desequilibrio entre el número de universidades públicas y privadas. Pero, paradójicamente, este mismo desequilibrio es uno de los mayores obstáculos para el avance en la calidad de la educación superior. Irónicamente, esta situación también afecta negativamente a los propios actores de la educación privada, ya que tiende a reproducir un escenario centrado en sectores como el turismo, los servicios, el comercio y las actividades financieras, relegando a un papel secundario la producción de conocimiento. Esto impide la ambición de jugar un rol más activo que podría tener un impacto extraordinario en la economía del país, pero sobre todo hay que destacar el carácter volátil de estos rubros y su nexo con la trampa dela renta media de que habla Gómez Valenzuela, cuando comenta los factores estructurales que podrían impedir la deseada duplicación de la economía para 2036.
A estas consideraciones se añaden otros argumentos que, si bien no son determinantes, merecen atención, como el debate sobre los efectos sindicales de la fusión.
Estos son los temas que deberían ser objeto de un debate serio, en lugar de una discusión sobre la redistribución de la financiación de la educación. Además, no se debería tratar la educación de manera aislada de la ciencia, tecnología e innovación (CTI), ya que, aunque el 4% destinado a educación es razonable, el 0.25% que se destina a CTI está muy por debajo del promedio latinoamericano (0.6%). No sirve de mucho consolarse con el refrán "mal de muchos, consuelo de tontos", ya que siendo este promedio ampliamente influido por el 1.3% que destina Brasil, ese 0.25 es casi la norma.
Sería deseable que las dos asociaciones involucradas ofrecieran aportes más concretos sobre cómo piensan abordar los problemas que enfrenta la educación en todos sus niveles. Estos problemas son evidentes y no pueden ocultarse detrás de medidas como la reciente enseñanza de la Constitución con un enfoque nacionalista, o la educación vial, que, aunque útil, no aborda los problemas estructurales del sistema educativo.
Temas menores y mayores
Una reforma debe responder a grandes preguntas. De minimis non curat praetor. La ciencia puede quedar bajo la competencia de un nuevo ministerio o una agencia especializada. Incluso se podría optar por la solución de un viceministerio, pero hay una meta ineludible: es imprescindible fortalecer la estructura científica del país, y no lo digo únicamente porque en el pasado abogué por la creación de un Centro Regional de Materiales o por robustos programas de doctorado, y ahora esté promoviendo una importante infraestructura regional. Lo digo porque el país necesita urgentemente fortalecer su comunidad científica. Sería ideal contar, como en otros países, con una Asociación Dominicana para el Avance de la Ciencia, que junto con la Academia Dominicana de Ciencias contribuya a un debate serio, de largo plazo, más allá de intereses gremiales.
Más importante que conocer cómo la reforma de la estructura estatal permitirá ahorrar 20,000 millones de pesos, sería saber cómo se piensa llevar la inversión en ciencia, tecnología e innovación a niveles de país avanzado. El nivel actual de inversión es insostenible. Recientemente se sugirió limitar las becas a quienes sean aceptados en un grupo selecto de las mejores universidades del mundo, unas cien en total. Esta propuesta, en una versión menos ambiciosa, ya se intentó en Ecuador, y no tuvo buenos resultados. El país necesita doctores con formación sólida, sí, pero no solo provenientes de Harvard o MIT.
Es urgente acelerar y ampliar el proceso de creación de doctorados, sin prejuicios nacionalistas, los cuales solo han servido para mantener estos procesos en el limbo. Recuerdo reuniones en 2019 donde se discutió la creación de un doctorado en Física, anunciado para antes de la pandemia, la cual no es responsable de que dicho programa aún no exista. El tiempo no es una variable muda en el proceso de desarrollo de un país.
Lo que me hubiera gustado escuchar en el debate actual no es que con esta ingeniería ministerial se ahorrarán 20,000 millones de pesos, sino que este gobierno asume la responsabilidad de concretar una extraordinaria propuesta que el presidente Abinader lanzó al inicio de su primer mandato: la creación de una ciudad de la ciencia, o como él la llamó, una Silicon Beach. La pandemia impidió su avance, pero espero que esta visión pueda convertirse en realidad durante este cuatrienio.
Cuando reflexiono sobre estos temas de fondo, que realmente podrían cambiar la imagen del país en el mundo y mejorar la calidad de vida en República Dominicana, confieso que la fusión de los dos ministerios no es un asunto que me apasione demasiado.