La Constitución contiene una distribución funcional del poder que renueva la estructura política de nuestro régimen de gobierno presidencial, en aras de impulsar el Estado Social Democrático de Derecho y resguardar el orden institucional prediseñado por el constituyente. Así, en el reparto de funciones del Estado, los Poderes Públicos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, son titulares de las funciones clásicas, pero junto a ellos la Constitución instituye directamente la autonomía e independencia de órganos extrapoderes nuevos o renovados que son receptores de funciones o subfunciones desmembradas de los poderes tradicionales.
La autonomía de que han sido revestidos los órganos extrapoder en la Constitución de 2010 es cualitativamente superior a la autonomía administrativa, técnica y financiera que la Constitución reconoce a los organismos autónomos y descentralizados de la Administración Pública, los cuales podrán ser creados por ley y estarán adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector (artículo 141 constitucional). Ella se distingue también de la autonomía de la administración local o municipal, que la Constitución establece para estimular la descentralización territorial en el contexto de una República unitaria (artículos 199 y 204 constitucional).
La Junta Central Electoral y los demás OCAs (Ver “La Junta Central Electoral y los demás órganos extrapoder”, Acento: 24/10/2024), están dotados de una autonomía reforzada, es decir, de un grado tal de autonomía muy superior al de los entes administrativos y municipales, que les garantizan una esfera libre de controles e injerencias del Poder Ejecutivo. Cabe agregar que la autonomía constitucional, como categoría jurídica abstracta y mandato de optimización, necesita materializarse de algún modo si es que pretende ser operativa en el ejercicio del poder público. Por ello, la Constitución reconoce tres manifestaciones esenciales: Funcional, Administrativa y Presupuestaria, de las que emergen implícitamente un conjunto de competencias accesorias e instrumentales indispensables para el desempeño eficaz de las competencias fundamentales atribuidas al Órgano.
En relación con estas tres manifestaciones esenciales que la Constitución reconoce a la autonomía de los órganos constitucionales o extrapoder, el Tribunal Constitucional, ha establecido: “La autonomía funcional implica el mayor grado de independencia o autogobierno para que el órgano ejerza las competencias específicas que le han sido encomendadas por la Constitución y por su ley orgánica. En ese orden de ideas, respetar su contenido esencial, equivale a no sujetar su capacidad de autogobierno a las decisiones de otras entidades que obstaculicen el cumplimiento de sus funciones.
La autonomía funcional otorga al órgano constitucional la potestad de planificar, conforme a su ley orgánica y sin injerencia de otras autoridades, las políticas, estrategias, metas y objetivos que resulten necesarios para ejercer sus funciones, al igual que para desarrollar las actividades y ejecutar los actos que den fiel cumplimiento a lo planificado, conforme a las competencias fundamentales que le ha asignado la Constitución. Comprende, además, el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados, con la finalidad de corregir cualquier desviación significativa e identificar oportunidades de mejoramiento continuo.
La autonomía administrativa asegura al órgano constitucional la capacidad de autoorganización y autoadministración necesarias para que pueda realizar sus atribuciones de manera independiente y sin interferencias de ningún otro órgano o poder. Cualquier entidad compleja necesita disponer sus estructuras y asignar cometidos a sus responsables para poder alcanzar correctamente sus objetivos. Esta potestad se ejercita a través de normas reglamentarias, o bien mediante decisiones o actos de carácter no normativo. Comprende, asimismo, la capacidad de disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que resulte más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tiene asignados. Esta vertiente de la autonomía se configura como una garantía en el desarrollo independiente de las funciones del Órgano Constitucional, que parte de la especialidad en su administración por su estatus jurídico y la función que desempeña en el ordenamiento jurídico político.
La autonomía presupuestaria garantiza una amplia libertad de acción en la elaboración de los presupuestos de cada uno de estos órganos, así como la programación de su ejecución, aspectos éstos que inciden ampliamente sobre la esfera de autodeterminación del órgano, pues lo exime de la posibilidad de verse supeditado a la influencia que en determinado momento pueda ejercer el Poder Ejecutivo sobre sus decisiones, utilizando el presupuesto como mecanismo de presión.
En ese sentido, en materia presupuestaria, la independencia de los órganos constitucionales autónomos o extrapoder se refleja en la posibilidad de que sean los mismos los que elaboren su plan anual de gastos, así como la programación de su ejecución, de acuerdo con las necesidades propias de cada institución. Supeditar las referidas atribuciones a la actuación previa del Ejecutivo equivale a cercenar una de las principales garantías de independencia de que disponen tales órganos, y que les permite realizar efectivamente sus funciones activas y contraloras”, TC/0305/14; TC/0001/15.