La norma jurídica que diseña el procedimiento administrativo en la República Dominicana concibe las multas coercitivas como un medio de ejecución de las resoluciones finalizadoras de los mismos. Su concepto, “una carga económica que actúa como medio coactivo sobre el obligado del acto administrativo para inducirle a cumplir lo ordenado”[1]. Esta obligación pecuniaria nueva, sería distinta de la primera obligación que se incumplió y su pago no libera del cumplimiento de la obligación principal. A pesar de lo dicho, su naturaleza jurídica no las limita en la práctica para que puedan ser utilizadas exclusivamente como mecanismo de ejecución de los actos administrativos, mas bien su uso es mucho más plural puesto que también sirven de auxilio a los órganos judiciales en la ejecución de medidas cautelares y sentencias definitivas.
Como punto de partida para conocer esta figura —utilizada como herramienta del Estado para hacer efectivos sus mandatos— ha de ser esclarecido que las multas coercitivas no pertenecen al ámbito sancionador de la Administración. Este principio, que a los efectos resulta ser sumamente relevante, es la única distinción que señala el legislador dominicano en la Ley sobre procedimiento administrativo, núm. 107-13 (art. 29, literal c).
Ciertamente, las sanciones tienen un fin represivo mientras que las multas coercitivas persiguen vencer la resistencia al cumplimiento. Dentro de las características que las diferencia de las sanciones, es posible distinguirlas por efecto de los hechos que dan lugar a cada una, lo que a su vez permite que no sea posible sostener una impugnación contra las multas coercitivas por aplicación del principio non bis in ídem, toda vez que estas últimas responden a un asunto de legalidad ordinaria, no habitual de controversia en el ámbito de los derechos fundamentales (más concretamente la interposición de un amparo); así como tampoco podrá una autoridad asumir la imposición de una multa coercitiva previa como una agravante de reincidencia en un futuro procedimiento sancionador.
A pesar de lo anterior, este principio no completa la imagen de la figura. Muy especialmente porque se omiten elementos que desde el punto de vista jurídico ameritan el auxilio del procedimiento para la efectividad de su imposición ante la exigencia de legalidad, sin importar que nos encontremos ante un ejercicio de la potestad de autotutela ejecutiva de la Administración.
En ese sentido, la configuración técnica de las multas coercitivas aunque no es comparable con las garantías que amerita un procedimiento sancionador, sí requiere de atributos mínimos mucho más determinantes y garantistas, los que usualmente se circunscriben en los siguientes pilares: (i) la existencia de un título previo (ii) la advertencia preliminar al obligado de las consecuencias que acarrea la persistencia en el incumplimiento de una obligación y, (iii) la determinación de incumplimiento voluntario y consciente.
En ese sentido, el título que exige una o más obligaciones ha de ser suficiente (cumplir con las características de certeza y determinación acompañado de sus atributos legales). A su vez, para que ocurra lo segundo, la autoridad debe procurar otorgar un plazo para que el obligado cumpla voluntariamente (plazo que puede estar indicado previamente en la ley o determinado en el acto) y vencido éste, en caso de comprobarse la negación deliberada de cumplimiento o la adopción de una rasa pasividad ante la orden dada por la autoridad —lo que da lugar a la verificación de una conducta culpable (característica que se toma prestada del ámbito sancionador)— se determina la posibilidad de imponer una multa coercitiva. Al respecto, bien, podría regularse la necesidad de que la autoridad realice una nueva advertencia o por el contrario, proceder de inmediato con la imposición de la multa. Estas características procedimentales le permiten a la autoridad poder identificar si el medio de ejecución que se amerita realizar es éste o en el futuro puede ser otro.
En adición a lo anterior, el legislador dominicano debe procurar prever la cuantía de las multas (especialmente en leyes sectoriales), o al menos determinarse con mayor precisión por colaboración reglamentaria. Así como también se debe asumir la valoración de su proporcionalidad en la aplicación en el tiempo (previendo la posibilidad de la imposición de más de una multa ante una voluntad renuente del obligado).
En fin, las anteriores características resultan ser atisbos de un primer nivel normativo de regulación requerido de un medio de ejecución que cuenta con muchos más atributos de los que en la actualidad tenemos en nuestro país y que merece mayor fortalecimiento normativo procedimental. Regulación que beneficiaría a los sujetos pasibles de estas actuaciones frente a las garantías que le supondrían y por supuesto, sería de gran ayuda para autoridades Administrativas y judiciales en el marco de la potestad ejecutoria pública.
[1] Santiago Muñoz Machado, Diccionario de Derecho Administrativo, Tomo II, 1a edición (Iustel: Madrid, 2005), 1630.