“Pero Jesús dijo: —¡Ay de ustedes también, maestros de la ley!, que cargan sobre los demás cargas que nadie puede soportar, y ustedes ni siquiera con un dedo quieren tocarlas” (Lucas, 11, 42).
Los temas que tocan las fibras vitales de lo humano, asociados con la supervivencia y el bienestar, tienden a ser fuentes de intensos debates. Cuando se abordan cuestiones de economía y política, surgen todo tipo de argumentos, desde las teorías más optimistas hasta las más pesimistas, generando un ambiente cargado de miedo y esperanza, confianza y desesperanza. Hablar de impuestos o reforma tributaria, en particular, despierta temores generalizados. Los ricos, en su mayoría, alzan sus voces en contra, mientras que los pobres, dependiendo de su grado de organización, pueden limitarse a esperar o movilizarse y crear opinión pública.
En el contexto de los debates sobre la reforma fiscal en la República Dominicana, hemos escuchado y leído a economistas, algunos de ellos de gran respeto y admiración, argumentar que el sistema impositivo del país ha sido progresivo durante décadas, cuestionando las estadísticas que revelan el carácter regresivo del actual modelo impositivo del país.
Un sistema progresivo busca una mayor equidad redistributiva, haciendo que quienes tienen más contribuyan más, mientras que un sistema regresivo puede aumentar la carga fiscal relativa sobre los menos favorecidos.
Los datos publicados por organismos nacionales e internacionales indican con mucha claridad que el sistema impositivo dominicano es mayormente regresivo y se ubica como uno de los más ineficientes de la región latinoamericana y el Caribe.
Una parte significativa de la recaudación fiscal en la República Dominicana proviene de impuestos indirectos, como el Impuesto sobre Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS). Este impuesto afecta de manera uniforme a toda la población, sin distinguir entre diferentes grupos sociales o económicos. Debido a su naturaleza regresiva, el ITBIS impacta desproporcionadamente a los hogares de menores ingresos, que destinan una mayor proporción de su dinero al consumo en comparación con los hogares de mayores ingresos.
Otros impuestos, como los impuestos selectivos al consumo (sobre combustibles, alcohol, tabaco, etc.), también son regresivos. Estos impuestos se basan en el consumo en lugar de los ingresos, lo que significa que los hogares con menos recursos terminan pagando una mayor parte de sus ingresos en impuestos en comparación con los hogares con mayores ingresos.
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), entre 2009 y 2020, la recaudación fiscal en la República Dominicana ha sido aproximadamente del 13% del PIB (OCDE, 2022). De este porcentaje, el impuesto sobre bienes y servicios representa más de la mitad, contribuyendo con el 7% del PIB en ingresos para el Estado dominicano.
Se estima que la clase media y los sectores de menores ingresos aportan entre el 60% y el 70% de esta recaudación, debido a su consumo diario de bienes y servicios básicos. Por lo tanto, una parte significativa de los ingresos provenientes del ITBIS procede de los sectores más pobres y de la clase media.
El Impuesto sobre la Renta (ISR) podría considerarse menos regresivo que el ITBIS, pero su impacto progresivo es limitado debido a las exenciones, evasiones, elusiones, deducciones y tasas que no son lo suficientemente altas para contrarrestar la regresividad de los impuestos indirectos.
El ISR representa aproximadamente el 6% del PIB. En 2019, el ISR de personas físicas constituyó un 10% de la recaudación total y un 1,3% del PIB (Mariana Violaz, PNUD, 2023). La clase media contribuye significativamente al ISR, mientras que los pobres, debido a sus bajos ingresos, aportan menos.
Los grupos de ingresos altos contribuyen más al ISR debido a sus mayores ingresos y la progresividad del impuesto. Según Pavel Isa en su artículo “Alternativas y dilemas tributarios”, publicado el 16 de julio en el periódico digital elcaribe.com.do, “debido a los bajos salarios, más del 80% de las personas asalariadas no paga impuesto sobre la renta”. Los grupos de ingresos altos aportan entre el 50% y el 60% de la recaudación total del ISR, mientras que la clase media contribuye entre el 20% y el 30%.
Los Impuestos Selectivos al Consumo (ISC) aportan alrededor del 2% del PIB. Estos impuestos también afectan a los pobres y a la clase media, especialmente en productos de consumo masivo como combustibles, bebidas alcohólicas y tabaco. La clase media y los pobres pueden contribuir cerca del 50% al 60% de la recaudación del ISC.
Por su parte, los aranceles e impuestos aduaneros aportan cerca del 1,5% del PIB, y los impuestos sobre activos contribuyen con alrededor del 0,5% del PIB.
En resumen, debido a la alta dependencia de la República Dominicana en impuestos indirectos como el ITBIS y los impuestos selectivos al consumo, la clase media y los pobres aportan una parte significativa de los ingresos del Estado. Se estima que, en conjunto, la clase media y los pobres contribuyen alrededor del 50% al 60% de la recaudación total de impuestos del país.
Los grupos de ingresos altos contribuyen al ITBIS con aproximadamente entre el 30% y el 40% de la recaudación total, aunque esta cifra sigue siendo menor que la de los grupos de clase media y pobres.
En cuanto a los impuestos selectivos al consumo (ISC), los grupos de ingresos altos también consumen productos gravados con impuestos selectivos (como vehículos de lujo, ciertos alimentos y bebidas, etc.), y sus aportes a los ingresos del Estado oscilan entre el 30% y el 40% de la recaudación total del ISC.
Sin embargo, un aspecto relevante que refleja el carácter regresivo del sistema impositivo en la República Dominicana es la alta cantidad de exenciones fiscales y beneficios tributarios que reciben los grupos económicos altos.
Los datos sobre exenciones fiscales no siempre reflejan con precisión los privilegios que reciben los grupos de ingresos altos. Algunas empresas y sectores económicos se benefician de exenciones o reducciones en el ISR como incentivos para promover la inversión y el desarrollo económico, incluyendo sectores como el turismo, zonas francas y otros considerados estratégicos.
El problema es que estas exenciones no siempre se traducen en beneficios directos para la población. Un ejemplo son los grupos que controlan el transporte público y de carga, que reciben importantes privilegios a través de exenciones de impuestos al combustible y exoneraciones para la importación de vehículos, sin que estos beneficios se traduzcan en mejoras para los servicios ofrecidos a la ciudadanía.
Otras exenciones para los grupos económicos incluyen incentivos fiscales para inversiones en equipos y maquinarias en sectores prioritarios, así como beneficios para sectores como la agricultura, tecnología y energías renovables. También existen exenciones en el impuesto sobre la propiedad y activos para ciertos tipos de inversiones y propiedades, particularmente en el sector inmobiliario y de desarrollo turístico.
El Ministerio de Hacienda y la DGII publican informes anuales que detallan las exenciones fiscales y su impacto en los ingresos del Estado. Un informe del Ministerio de Hacienda (2023) indicaba que las exenciones fiscales totales podrían representar una parte significativa del PIB, entre el 4% y el 6%.
Es razonable estimar que entre el 50% y el 70% de estas exenciones benefician a los grupos económicos altos, debido a incentivos sectoriales y exenciones en el ISR, ITBIS y otros impuestos. Si las exenciones fiscales totales representan alrededor del 5% del PIB, y entre el 50% y el 70% benefician a los grupos económicos altos, esto implica que estos grupos reciben exenciones fiscales equivalentes a aproximadamente entre el 2,5% y el 3,5% del PIB.
Por tanto, la reforma tributaria en marcha en el país no se limita simplemente a aumentar los ingresos del Estado o a reducir el gasto público. Su propósito fundamental debe ser transformar el sistema impositivo en una herramienta efectiva para construir una sociedad más equitativa.
Esto implica el diseño de un modelo impositivo que no solo garantice una recaudación suficiente, sino que también distribuya la carga fiscal de manera justa entre todos los sectores de la sociedad. Un sistema que minimice la regresividad y que asegure que los que tienen más capacidad de pago contribuyan de manera proporcional a sus ingresos.
Es fundamental tener claridad sobre cómo se utilizan los recursos recaudados a través de los impuestos. Los ciudadanos deben saber cómo se invierten sus contribuciones y cómo estas inversiones afectan la mejora de servicios públicos y la infraestructura. La transparencia en la gestión fiscal fortalece la confianza en el sistema y asegura que los recursos se utilicen de manera eficiente y orientada a las necesidades sociales.
La reforma debe alinearse con un modelo de desarrollo económico y social redistributivo. Un esquema impositivo eficaz debe apoyar los objetivos de desarrollo a largo plazo, promoviendo el crecimiento inclusivo y sostenible. Esto requiere una integración estratégica entre las políticas fiscales y las metas de desarrollo económico, social y ambiental, asegurando que el sistema tributario impulse el desarrollo equitativo y no solo funcione como un mecanismo recaudador.
En ese sentido, la reforma debe enfocarse en reducir las desigualdades sociales, asegurando que el sistema tributario contribuya a una mayor equidad. Esto implica evaluar y ajustar las exenciones fiscales, incentivos y deducciones para que no perpetúen desigualdades existentes y que fomenten una distribución más equitativa de la carga tributaria.
La reforma tributaria representa una oportunidad crucial para reconfigurar el sistema fiscal de manera que no solo incremente los ingresos del Estado y optimice el gasto público, sino que también impulse una mayor justicia social, eficiencia en la asignación de recursos y coherencia con el modelo de desarrollo nacional.
Sin embargo, también existe el riesgo de que la reforma se convierta en una amenaza si, en lugar de equilibrar la carga fiscal, termina imponiendo mayores cargas a la clase media y a los sectores más pobres del país. Además, podría transformarse en una herramienta muy efectiva para incrementar los ingresos del Estado de manera que favorezca el patrimonialismo, el clientelismo y las prácticas rentistas y depredadoras de los grupos políticos y económicos.