En apenas 27 años, la República Dominicana ha duplicado el número de entidades municipales creadas en más de 500 años de historia. Desde 1997, se han establecido 226 nuevas entidades (44 municipios y 182 distritos municipales), superando ampliamente las 167 creadas entre 1494 y 1997 (114 municipios y 53 distritos municipales).
El primer ayuntamiento de nuestra historia fue instalado el 24 de abril de 1494 en la Villa de La Isabela. Desde ese momento y hasta la proclamación de la independencia nacional, en 1844, se habían conformado 27 municipios en las distintas etapas históricas de la entonces llamada colonia de Santo Domingo. Tras proclamar la independencia nacional, la República Dominicana estableció los cimientos de su división territorial a través de la Ley No. 40, del 9 de junio de 1845. El objeto de esta ley, conocida como Ley de Administración Provincial, fue la división del territorio nacional en 5 provincias y 27 comunes, sentando así las bases de su organización administrativa.
La Ley 5189 de 1913, conocida como Ley de Organización Comunal, introdujo una nueva entidad administrativa en la República Dominicana: el Distrito Municipal. Esta ley facultaba a los ayuntamientos a crear distritos municipales a solicitud de los vecinos de al menos dos de sus secciones, según lo estipulado en el artículo 81. Para 1939, esta disposición había dado lugar a la creación de cinco distritos municipales: Padre Las Casas, Hostos, Villa Altagracia, Pedernales y Cevicos.
En 1939, la Ley 125-39 redefinió la división político-administrativa del país, estableciendo un Distrito Nacional, 15 provincias, 66 municipios y 5 distritos municipales. Sin embargo, esta configuración territorial no perduró por mucho tiempo. En 1956, la Ley 4400-56 introdujo modificaciones sustanciales, incrementando el número de provincias a 22, los municipios a 69 y los distritos municipales a 16.
En 1959 fue promulgada la ley 5220, sobre División Territorial de la República Dominicana, que organizó el territorio en un Distrito Nacional, 25 provincias, 72 municipios y 22 distritos municipales. Esta Ley permanece vigente porque desde 1959 hasta la fecha, solo se han aprobado leyes modificándola parcialmente para crear nuevas provincias, municipios y distritos municipales.
En ese sentido, sucesivas modificaciones parciales realizadas a la Ley 5220-59 durante los años 60, 70, 80 y hasta 1997 elevaron la cantidad de provincias a 29, los municipios a 114 y los distritos municipales a 53, un incremento racional teniendo en cuenta que ocurrió en un período de casi 40 años en los que sucedieron grandes cambios en el sistema político y en la economía nacional.
Sin embargo, partir de 1997 se produjo un notable incremento en la creación de nuevos municipios y distritos municipales. Esta acelerada tendencia, es un fenómeno que coincide con la promulgación de la Ley 17-97, que instituyó un mecanismo de transferencia de recursos desde el gobierno central hacia los gobiernos locales, asignándoles un 4% de los ingresos ordinarios del Estado. Posteriormente, la Ley 166-03 elevó este porcentaje al 10%, incentivando aún más la creación de nuevas entidades locales.
En los 27 años transcurridos desde 1997 a la fecha, el total de municipios ha aumentado en un 39% y los distritos municipales se ha incrementado en un asombroso 344%. Vale destacar que, en este período, específicamente a partir del año 2010, las autoridades de los distritos municipales pasaron a ser electas por voto popular directo. Este hecho y el significativo acrecentamiento de municipios y distritos municipales ha elevado también la cantidad de autoridades municipales, pasando de 1,080 en las elecciones de 1994 a 3,849 en las elecciones municipales del 2024. De forma similar también ha crecido la burocracia administrativa local y nacional debido a la instalación de las estructuras administrativas correspondientes, tales como: Oficialías del Estado Civil, Juntas Municipales Electorales, Juzgados de Paz, Cuerpos de Bomberos, y oficinas de gestión de servicios públicos diversos.
La proliferación de nuevas entidades territoriales es un fenómeno que lejos de detenerse, continúa intensificándose. Decenas de proyectos de ley en el Congreso Nacional buscan crear nuevos municipios y distritos municipales. Esta tendencia se ha materializado en la creación de tres nuevos municipios (La Victoria, La Caleta y Villa Central) y un nuevo distrito municipal (Valiente-SDE) durante el presente año, lo que revela la magnitud del problema.
Actualmente se encuentran depositados en el Congreso Nacional de proyectos que procuran elevaciones de categoría política. Entre otros, se pretende la elevación a municipio de: San Luis, Pantoja, La Guáyiga, Santiago Oeste, Gurabo, Tireo, Hato Damas, Hatillo, Cutupú, Zambrana, La Cueva, Matancita; y la creación de los distritos municipales de: Manoguayabo, San Isidro, La Margen Norte de Andrés, La Isabela – Hondonada y Mata de Palma en la Prov. Santo Domingo; Los Montones, Los Conucos y Santa Fe, en San Pedro de Macorís; Los Córbanos y Mogollón, en San Juan; La Lista, Habanero y Los Saladillos, en Barahona; Los Arroces, en Mons. Nouel; La Penda, en La Vega; Villa Cerro, en La Altagracia; y Palmar Grande, en Puerto Plata.
Cabe puntualizar que, la evolución de los asentamientos humanos es un fenómeno propio del desarrollo de las dinámicas económicas y sociales que se presentan en el territorio. No obstante, la división político-administrativa del territorio nacional debe obedecer a criterios que garanticen que la misma sea dotada de racionalidad política, administrativa, social y económica. Dichos criterios podrían medir, entre otros aspectos: el porcentaje de población sobre el total de la provincia; el número de personas físicas o jurídicas de la demarcación inscritos en el Registro Nacional de Contribuyentes; el número de empleos registrados en la TSS; una distancia de más de 10 Km al centro urbano más próximo; existencia de infraestructura física y equipamiento urbano básico; entre otros.
Es imperativo que la República Dominicana establezca criterios claros y objetivos para regular la división territorial, así como mecanismos eficaces para medir y evaluar su impacto. De esta manera, el Congreso Nacional podrá tomar decisiones más informadas al evaluar nuevos proyectos de creación de municipios y distritos municipales
Si bien la Ley 176-07 establece criterios poblacionales (15,000 habitantes para municipios y 10,000 habitantes para distritos municipales) y de distancia geográfica (el núcleo urbano y la zona suburbana del territorio donde radique el ayuntamiento no podrá consensuarse en distrito municipal), los mismos no limitan la autoridad conferida por la Constitución al Congreso Nacional en el artículo 93, numeral 1, literal d, ya que dicho artículo no contiene “Reserva de Ley”.
La Constitución solo requiere al Congreso “un estudio que demuestre la conveniencia política, social y económica justificativa de la modificación”, sin establecer “Reserva de Ley”, ni tampoco definir los criterios que deben ser observados en dichos estudios. Por esta razón, se someten y aprueban elevaciones que no cumplen con los criterios de población establecidos en la 176-07, de hecho, 73 municipios tienen menos de 15 mil habitantes, y muchos distritos municipales son creados en la periferia urbana del municipio al que pertenecen (Valiente, Santiago Oeste, La Sabina, Guayabo, Caleta, entre otros), a pesar de que la Ley 176-07 lo prohíbe.
El momento de reformas que vive el país es propicio para colocar un candado que cierre las puertas a la división irracional del territorio nacional. Un candado constitucional que establezca una reserva de ley al literal d), numeral 1 del artículo 93 de la Constitución, y que mediante un artículo transitorio suspenda la creación de nuevas demarcaciones territoriales hasta tanto se someta y apruebe una nueva Ley de División Territorial de la República Dominicana, que derogue la Ley 5220 de 1959, y establezca criterios que deban ser evaluados y acatados por el Congreso y el Poder Ejecutivo al momento de aprobar nuevas entidades territoriales.
Finalmente, he de reiterar que resulta oportuno el conocimiento de un proyecto de ley sobre división territorial que permitiría una mejor organización político-administrativa del territorio en aras de lograr mayor eficiencia en la prestación de servicios públicos y una representación política más equitativa. Además, contribuiría a fortalecer la institucionalidad local y a fomentar el desarrollo territorial equilibrado. Es fundamental que esta ley sea producto de un amplio consenso entre los diferentes actores sociales y políticos, y que sea sometida a un proceso de consulta para garantizar su legitimidad y sostenibilidad en el tiempo.