Las finanzas públicas de República Dominicana tienen cuatro trabas estructurales:
- Sistema tributario regresivo
- Baja carga tributaria
- Alta evasión de impuestos
- Continua necesidad de financiamiento externo para garantizar la estabilidad cambiaria y las importaciones de bienes y servicios
El carácter regresivo del sistema impositivo se debe a que la mayor parte de los ingresos tributarios proviene de impuestos indirectos (al consumo) mientras los impuestos directos, a las altas rentas, aportan poco. Eso significa que las personas con menos ingresos son las que pagan más impuestos. Por eso, cuando aumenta la producción (PIB) el Gobierno sigue con apuros económicos, pues la mayor parte del ingreso la capta una minoría opulenta que tributa poco.
Entre enero y agosto de este año, el Gobierno recaudó RD$712,115 millones en concepto de impuestos, el 64% de los cuales provino de los impuestos al consumo (ITBIS, selectivos, aranceles y otros) y solo el 36% de la tributación directa, sobre los ingresos, utilidades y ganancia al capital. Para colmo, de ese 36%, casi la tercera parte la aportaron las personas físicas a través del impuesto a sus salarios. De manera que la ganancia empresarial, que representa la mayor parte del PIB, solo aportó el 24% de los ingresos provenientes de impuestos.
¿Y cómo era la relación hace 10 años, o sea, en 2014? Peor, pues la ganancia empresarial solo aportó el 19% de los ingresos por impuestos. ¿Y hace 20 años, en 2004? Aportó el 21%. Si seguimos revisando hacia atrás veremos que la relación es casi la misma de hoy.
Sobre la carga tributaria (ingresos tributarios como porcentaje del PIB), hay consenso en que es muy baja, de apenas 14%. El promedio de América Latina es 22%. Solo Paraguay, Panamá y Guyana tienen un porcentaje menor que República Dominicana. En 2004, la carga tributaria de nuestro país fue de 13.7%, en 2014 llegó a 14.2% y hoy sigue igual. Ninguna de las reformas fiscales de los últimos 43 años cambió el porcentaje.
La evasión de impuestos (tercera traba de las finanzas) es enorme. El ministro de Hacienda, Jochi Vicente, aportó cifras terribles y dijo que se trataba de un “crimen contra el Estado”. Según el ministro, se evade el 62% de la renta, o sea, alrededor de RD$555,000 millones, pues el 38% recaudado el año pasado fue de RD$340,000 millones. Sobre la retención ilegal del ITBIS (que en lo adelante se llamará IVA), el ministro dijo que era de 47%, es decir, RD$300,000 millones, pues el 53% recaudado en 2023 fue de RD$338,000 millones. El total de evasión y retención ilegal es de RD$855,000 millones. Si agregamos los RD$341,000 millones de pérdida de ingresos debido a las leyes de incentivo (Presupuesto General de 2024), el monto total sería de casi RD$1.2 billones. Ese valor supera los RD$1.1 billones recaudados por impuestos en 2023.
Los organismos financieros internacionales consideran que una evasión “tolerable” no debe pasar de 15%. La de República Dominicana es 4 veces mayor en el caso de la renta y 3 veces mayor en el caso del ITBIS.
Sobre el tema de la evasión hay que hacer ciertas precisiones. La evasión de la renta y la retención ilegal del ITBIS la hacen principalmente las grandes empresas, aunque no todas, por supuesto. Las personas asalariadas no pueden impedir que les descuenten la renta. Y si ese dinero no llega al Ministerio de Hacienda se queda en las empresas. En el sector informal tampoco está la gran evasión, pues ahí no se cobran el ITBIS ni otros impuestos cuando se venden bienes y servicios, precisamente por ser informal, es decir, por no ser agente de retención fiscal. Se podría evadir alguna renta, pero no mucha, porque sus ganancias son bajas, salvo algunas excepciones. Ese sector paga ITBIS y los impuestos selectivos cuando compra pero no los cobra cuando vende. Por lo tanto, no tiene que declararle al fisco.
En el país hay 1,530,000 empresas, de las cuales 1,500,000 son MIPYMES (98% del total) y 30,000 son grandes (2%). Sin embargo, solo 113,085 empresas están formalizadas (7%), porque la mayoría de las MIPYMES no tienen legalidad. Solo el 93% de ellas posee el Registro Nacional de Contribuyente (RNG). De manera que no son ellas las grandes evasoras. Y su aporte es muy importante, pues le dan empleo a 2 millones de personas, que equivalen al 55% de la población ocupada.
El 67% de las MIPYMES tiene una persona empleada, que es el mismo propietario o propietaria. El 30% emplea de 1 a 5 personas y el 3% restante emplea de 6 a 150 personas. Esos datos bastan para constatar que la mayoría de esos negocios son de sobrevivencia. Por eso es bueno que el Gobierno quiera quitarle el anticipo sobre la renta a las microempresas formales, que no son muchas. También debe quitársele a las pequeñas y medianas empresas formales, pues con ese dinero aumentarían su capital de trabajo, su producción y sus ventas y el Gobierno recaudaría más. Además, el anticipo solo aporta el 2.5% de los ingresos fiscales y su eliminación no significa que esos negocios no pagarán renta, sino que la pagarán en marzo de cada año.
Sobre el financiamiento externo del presupuesto (cuarta traba estructural), aunque sirve para cubrir una parte del déficit fiscal, también es un mecanismo de generación de divisas que contribuye a estabilizar la prima del dólar y a financiar importaciones. Sin esos recursos habría escases de divisas. Por eso, mientras no haya un fuerte sector exportador, el endeudamiento externo se mantendrá como una fuente generadora de divisas. Y es que la economía es un cuerpo integrado. Las finanzas públicas tienen una relación de causalidad con la producción nacional, los precios, el comercio exterior, el sector monetario, el tipo de cambio y otras variables económicas.
Entre junio de 2020 y junio de 2024, la deuda externa del Gobierno Central aumentó en US$12,917 millones, de USR 25,853 millones a 38,770. Sin esos dólares las reservas monetarias del Banco Central rondarían los US$1,500 millones (un monto pequeño), el peso dominicano estuviera más devaluado, las importaciones fueran menores (el 65% se componen de bienes intermedios y de capital, o sea, están vinculadas al aparato productivo) y la tasa de inflación superaría el 10%. En otras palabras, sin esos recursos de deuda la economía no tuviera equilibrio externo, cambiario, monetario ni de precios y el PIB fuera mucho menor.
Si la reforma se aprueba como está, el sistema tributario será más regresivo, muchos bienes y servicios básicos se encarecerían y disminuirá el poder adquisitivo de la mayoría de la población, sobre todo la de menos ingresos (aunque le aumenten las ayudas) y la perteneciente a las capas medias.
Tomando en cuenta todos esos factores, una reforma fiscal sensata debería centrarse en modificar la administración tributaria para disminuir la evasión de la renta y la retención ilegal del ITBIS, sin necesidad de impuestos nuevos ni de aumento de las tasas. Lo que urge reformar no es el sistema impositivo, sino la administración tributaria, para reducir la evasión y mejorar la eficiencia y calidad del gasto público. Como la evasión de la renta (impuesto directo) es casi el doble que la retención ilegal del ITBIS (impuesto indirecto), si hay logros en su reducción se avanza al mismo tiempo en la progresividad tributaria.
Si se prefiere actuar por el lado impositivo se deberían gravar más las altas rentas, no subir los impuestos al consumo ni a los salarios medianos. Pero con los niveles de evasión que hay, subirle impuestos a las empresas que más ganan no genera una mayor recaudación. Por eso es esencial ponerle énfasis a la administración tributaria.
Sin embargo, el Gobierno, al igual que los anteriores, quiere ponerle tributos a muchos alimentos básicos y al agua, gravar más la posesión de viviendas y vehículos, la renta sobre los salarios, las compras por internet, etc. Basta conocer algunas de las principales medidas de la propuesta de reforma:
- Cobrarle el 18% del ITBIS (IVA) a muchos bienes y servicios básicos que han estado exentos: carnes de res y cerdo, jugos, galletas de soda, agua, uber, plataformas digitales, entre otros.
- Impuesto específico a las bebidas con azúcar añadida.
- Reducción de la base exenta del Impuesto de Patrimonio Inmobiliario, cuya tasa es de 1% sobre el valor de las viviendas de más RD$10 millones. Se le cobrará a las que valen más RD$ 5.25 millones (83,000 dólares).
- Pago de entre RD$1,500 y RD$3,000 adicionales por la circulación de vehículos, según el tiempo de fabricación.
- Aumento de 25% a 27% al impuesto sobre los ingresos de las personas físicas que superen los 2.4 millones de pesos. Una parte de la población que pagará por el aumento pertenece a las capas medias.
- Aumento de 10% a un 15% de la retención sobre honorarios, comisiones y demás remuneraciones y pagos por los servicios de las personas físicas.
- Eliminación de la exención de impuestos a la compra por internet menor de 200 dólares.
- Eliminación de la deducción del gasto educativo del Impuesto sobre la Renta.
La reforma también aumenta el impuesto a las bebidas, grava los juegos de azar, suprime las exenciones de los vehículos de los congresistas, les quita exenciones al turismo, a las empresas de zonas francas y las de frontera así como a la producción cinematográfica, suprime el anticipo a las microempresas e incluye otras medidas de menor impacto.
El énfasis de la reforma, como las anteriores, está en los impuestos al consumo y a las personas físicas, los cuales aportarían alrededor del 80% de la recaudación esperada, que es de RD$122,486.6 millones. El 20% restante provendría de lo que aporten las ganancias de las empresas (18%) y las personas con altos ingresos (2%). Solo el ITBIS, un impuesto regresivo, aportaría el 61% de los nuevos ingresos. Ese impuesto surgió en 1983 con una tasa de 6%, en 1992 subieron la tasa a 8%, en 2001 la elevaron a 12% y en 2012 a 18%. En esos años también se le comenzó a cobrar a bienes y servicios exentos. Hoy volverá a reformarse para cobrárselo a otros bienes y servicios excluidos.
El país está en una trampa de la que se le hace difícil salir. O el Gobierno se olvida de la reforma fiscal y sigue aumentando su deuda, o le cobra más a los grandes millonarios o le cobra más a la gente de bajos ingresos y a las capas medias.
Si la reforma se aprueba como está, el sistema tributario será más regresivo, muchos bienes y servicios básicos se encarecerían y disminuirá el poder adquisitivo de la mayoría de la población, sobre todo la de menos ingresos (aunque le aumenten las ayudas) y la perteneciente a las capas medias. La inflación del próximo año superará el 10% y afectará la rentabilidad del sector exportador, la estabilidad de la tasa de interés (que tendría que subir para frenar el crédito y el circulante) y la estabilidad del tipo de cambio, a no ser que el Gobierno aumente mucho su deuda externa.
Con las medidas fiscales el Gobierno pretende elevar en 1.5 puntos porcentuales la carga tributaria, una meta insuficiente para las necesidades financieras del Estado y que ni siquiera se cumplirá, porque si bien el PIB real crecería menos debido a la baja del consumo, al sumarle una inflación mayor, su valor a precios de mercado aumentará en más de RD$70,000 millones en 2025. Y como la nueva recaudación se comparará con un PIB mayor a precios de mercado, la carga tributaria no variará mucho.
La reforma tampoco frenará la evasión y la retención ilegal de impuestos ni reducirá el déficit fiscal, pues el Gobierno no recortará su presupuesto. Por lo tanto, la deuda externa seguirá aumentando. Incluso podría crecer más en los próximos años si las inversiones en turismo y zonas francas disminuyen debido a la pérdida de incentivos. Ambos rubros aportan el 42% de las divisas que entran al país.
En fin, la reforma no resolverá ninguno de los cuatro problemas estructurales de las finanzas públicas: el sistema tributario será más regresivo, la carga tributaria no cambiará mucho, continuarán la evasión de la renta y la retención ilegal del ITBIS y el Gobierno no detendrá su endeudamiento. Pero habría dos agravantes: empeorarán las condiciones de vida del pueblo y el sistema tributario será más complejo y engorroso debido a los nuevos tributos y a las nuevas tasas y tramos de impuestos. En pocos años habrá que plantearse otra reforma, pues las finanzas públicas volverán a tambalearse.
¿Podría aprobarse una reforma muy diferente? Es difícil, porque la estructura tributaria es una expresión del sistema de clases y capas sociales. Los grupos con más poder económico y político no toleran que les afecten, pues forman parte de un sistema mundial donde su peso económico es muy limitado. Por eso pagan pocos impuestos, son los mayores responsables de la evasión de la renta y la retención ilegal del ITBIS y son los principales beneficiarios de las exenciones de impuestos.
Varios gremios empresariales han protestado por la reforma, sobre todo los afectados por el recorte de algunas exenciones. Pero su mayor preocupación es el impacto en la baja del consumo, la tasa de interés y el tipo de cambio. Como es normal, los empresarios quieren estabilidad económica y política. Y resulta que la reforma generaría lo contrario.
El país está en una trampa de la que se le hace difícil salir. O el Gobierno se olvida de la reforma fiscal y sigue aumentando su deuda, o le cobra más a los grandes millonarios o le cobra más a la gente de bajos ingresos y a las capas medias. Una escalada de la deuda terminaría en un ajuste fiscal recesivo, que generaría más desempleo, pobreza e inestabilidad política. Como el Gobierno lo sabe, quiere conseguir recursos para evitarlo. Pero hacer que paguen los evasores es enfrentarse a sectores de mucho poder. Y descargar la recaudación en la mayoría de la población es generar pobreza e inestabilidad política.
¿Podría aprobarse una reforma muy diferente? Es difícil, porque la estructura tributaria es una expresión del sistema de clases y capas sociales. Los grupos con más poder económico y político no toleran que les afecten, pues forman parte de un sistema mundial donde su peso económico es muy limitado.
Es probable que el Gobierno busque un entendimiento con la oposición de derecha, que es mayoritaria, pero no para impulsar una reforma tributaria progresiva. Esa oposición gobernó y no la hizo. Hay que recordar que en enero de 2018, el entonces ministro de Hacienda, Donald Guerrero, informó que “un estudio del Banco Mundial asegura que el Gobierno podría incrementar la recaudación general de sus ingresos a un 4% del Producto Interno Bruto sin alterar las tasas impositivas, elevando la eficiencia de la recaudación del ITBIS y del ISR”. El ex ministro dijo que “el estudio del Banco Mundial constituye un aporte para la discusión técnica de la máxima rigurosidad analítica”, pero no lo tomó en cuenta.
También hay que recordar que el economista Magín Mejía, quien fue director general de Impuestos Internos en el Gobierno de Danilo Medina, dijo en una entrevista que le hizo el periodista Fausto Rosario Adames que “hay que buscar aquí a los que no pagan, que en la gestión anterior se identificaron”. O sea, que durante su gestión se sabía quiénes eran pero no se buscaron. Hoy tampoco.
El Estado necesita más recursos para atender las necesidades de educación, salud, mejoramiento de infraestructura física y básica, vivienda, entre otras. Pero no es justo que esos recursos provengan mayoritariamente de la población de menos ingresos y de los sectores medios. Seguir haciendo lo mismo es seguir cosechando lo mismo. Si el Gobierno sabe quiénes evaden, ¿por qué no aplica la ley? ¿Debe permitirse que por razones políticas el Estado pierda RD$855,000 millones cada año?