La ley núm. 19-01 introdujo en el ordenamiento jurídico dominicano la figura del Defensor del Pueblo. Este órgano adquirió carácter constitucional en el Título VIII de nuestra Carta Sustantiva de 2010 que lo identificó como una autoridad independiente, con autonomía administrativa y presupuestaria y sujeto exclusivamente a la propia Constitución (CR) y las leyes.
De lo anterior se desprende que se trata de un órgano constitucional extra poder. Su función esencial es “contribuir a salvaguardar los derechos fundamentales de las personal y los intereses colectivos y difusos” (artículo 191 CR) con el único límite del respeto a la Constitución y a la ley. Se trata de un órgano de garantía y control, en tanto que, si bien tutela derechos fundamentales también es sujeto de herramientas legales que le colocan en el servicio de control a la actividad u omisión administrativa que vulnere los derechos e intereses que salvaguarda.
Asimismo, “debe velar por el correcto funcionamiento de la administración pública” (artículo 2 ley núm. 19-01), investiga, supervisa e inspecciona para el esclarecimiento de los actos u omisiones del sector público, pudiendo incluso amonestar a funcionarios cuya responsabilidad resulte comprometida en las investigaciones (artículo 3 y 15 respectivamente de ley núm. 19-01), requiere el funcionamiento correcto de la actividad administrativa (artículo 13 ley núm. 19-01) y tiene la calidad para promover acciones de amparo para el cumplimiento de su función esencial cuando los derechos e intereses que corresponde “… sean violados, amenazados o puestos en peligro por funcionarios u órganos del Estado, por prestadores de servicios públicos o particulares” (artículo 68 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales -OTCPC).
A raíz de la diferencia de opiniones que se ha suscitado recientemente sobre su estructura organizativa, es preciso analizar si se trata de un órgano unipersonal o colegiado. En ese orden, a pesar de que la Constitución establece que “[l]a ley regulará lo relativo a su organización y funcionamiento” (artículo 191 CR), es precisamente la redacción legal la que alimenta el conflicto.
La confusión se genera debido a que tanto el texto constitucional como el legal reconocen el nombramiento de adjuntos al Defensor del Pueblo y específicamente la ley establece que “… tendrán prerrogativas y obligaciones idénticas a las del Defensor del Pueblo” (artículo 7 de la ley núm. 19-01, modificada por la Ley núm. 367-09).
Sin embargo, la realidad es que la ley no define una estructura organizativa particular. No obstante ello, en todo momento se individualiza, responsabiliza y resalta la figura del Defensor del Pueblo, cuya persona que la ejerza evidentemente que será titular del órgano en su reconocimiento como institución. Por el contrario, la denominación de “adjunto” denota dependencia puesto que incluso por su etimología se trata de un complemento o añadidura, lo que no le resta la importancia institucional que tienen. Esto definitivamente que crea una especie -por falta de otras palabras- de jerarquía institucional, en la que los adjuntos dependerán del titular para la realización de los objetivos institucionales, aunque gocen de independencia en el ejercicio de las funciones encomendadas por la ley.
Sabiendo que es más complicado de lo que parece, esto es cónsono con el artículo 9 de la misma ley que establece que “[e]l Defensor del Pueblo no estará sometido a ninguna autoridad proveniente del Estado” lo cual se debe interpretar para comprender incluso a sus propios adjuntos. Sin embargo, los adjuntos, quienes a pesar de ser individualizados no son asimilados como el órgano, aun con la independencia de sus funciones están sometidos a la institución.
En ese orden, en un órgano colegiado el consenso de las voluntades es necesario para el ejercicio de las funciones y esto se convierte en una limitante o sometimiento a este consenso. Estos órganos no comportan jerarquía; sino horizontalidad en el poder. Las decisiones se toman de forma conjunta y todos los votos valen igualmente. Se disponen reglas para fundamentar o lograr el consenso. En el caso particular del Defensor del Pueblo, aunque en tanto órgano, deba necesariamente laborar conjuntamente con colaboradores institucionales, suplentes y adjuntos, en todo lo relativo a diseños institucionales y estratégicos, sus decisiones no están sujetas al consenso interno.
Así, pues, aunque existe en algunos una idea de que es un órgano colegiado, el Defensor del Pueblo es un órgano unipersonal, con suplentes y adjuntos para asegurar por mayores medios la realización ininterrumpida de su objetivo. El escenario plantea una oportunidad de mejora para que, como en otros países, se regule expresamente la estructura organizativa de la institución y se disipen las dudas sobre su condición que es originaria, tradicional y mayoritariamente unipersonal.