Como hemos señalado en artículos anteriores, si bien la facultad de fijar astreinte en materia de amparo se encuentra establecida en los arts. 9, 87, párrafo II, y 93, de la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, dicha legislación no establece procedimiento alguno para solicitar la liquidación de la misma, ni tampoco define ni regula el recurso que se puede interponer contra el fallo que decide la misma.
De manera que ha sido el Tribunal Constitucional, mediante los precedentes TC/0336/14 y TC/0279/18, el que ha establecido el criterio de que corresponde al tribunal que fija la astreinte conocer de la solicitud de su liquidación, y que la sentencia que ordena dicha liquidación no puede recurrirse mediante el recurso de revisión de amparo, sino mediante los recursos ordinarios como, por ejemplo, el recurso de casación si se trata de una sentencia emanada del Tribunal Superior Administrativo en materia de amparo.
Ese último criterio, en base al cual las sentencias que ordenan la liquidación de la astreinte por el juez de amparo deben ser recurridas a través de recursos ordinarios, solo pudiendo ser revisada en última instancia por el máximo órgano constitucional en ocasión de un recurso de revisión de decisiones jurisdiccionales, no es una doctrina jurisprudencial pacífica, ya que se han emitido varios votos disidentes al respecto, uno de los cuales analizamos en la entrega anterior.
En ese trabajo sugerimos que el Tribunal Constitucional, en virtud del principio de supletoriedad, contemplado en el artículo 7, numeral 12, de la Ley 137-11, y del principio de autonomía procesal, entre otros, en caso de variar su precedente, podía reglamentar el procedimiento de solicitud de liquidación de astreinte, así como la instancia de revisión ante dicho tribunal de la sentencia de primer grado dictada por el juez de amparo que decide la solicitud de liquidación de la astreinte, dado que, aunque se trata ciertamente de un recurso distinto al de revisión de amparo, regulado por el art. 94 y siguientes de la repetida ley, no es menos cierto que el proceso de solicitud de liquidación de la astreinte incide directamente en la ejecución de la decisión primigenia que acogió la acción de amparo, cuyo cumplimiento, por la propia naturaleza de la misma, reviste un carácter urgente para quien está siendo víctima de una vulneración de sus derechos fundamentales.
Ahora bien, si se analiza más profundamente la cuestión de la liquidación de la astreinte en materia de amparo, y lo que ha sido la práctica procesal en esa materia en nuestro país, se observará que existen aristas importantes que deben tomarse en cuenta.
Uno de los aspectos que más preocupa e inquieta al autor es el hecho de observar que frecuentemente los accionantes en amparo que han obtenido una sentencia favorable que fija una astreinte, esperan uno, dos, tres o más años para solicitar su liquidación ante el juez de amparo o ante el propio Tribunal Constitucional en los casos en que la ha fijado dicho órgano, lo que evidencia una inercia procesal que en la práctica desvirtúa el carácter conminatorio, no indemnizatorio, de dicha figura jurídica.
Esa práctica demuestra que los accionantes, más que procurar el resarcimiento del derecho fundamental vulnerado y tutelado por la sentencia que acoge el amparo, lo que parecen perseguir es la acumulación de una buena cantidad de dinero con el paso del tiempo que transcurre sin que solicite la liquidación de la astreinte, la que, en definitiva, cuando se liquida, termina pagándola el Estado del patrimonio público, no los funcionarios que han desacatado el fallo de amparo, así sea por arbitrariedad, negligencia o dolo.
En ese orden, en vista de que la legislación no establece un plazo de prescripción o perención para que el accionante solicite la liquidación de la astreinte fijada por el juez de amparo o el Tribunal Constitucional, entonces queda a merced, voluntad y conveniencia de la persona o entidad favorecida esperar el tiempo que considere oportuno, sin que exista sanción procesal alguna, para introducirla, lo que evidentemente resulta ilógico e irrazonable, en razón de que la propia Ley 137-11, en su art. 70, numeral 2, establece un plazo de prescripción de 60 días para interponer la acción de amparo a partir de que el agraviado ha tenido conocimiento del acto u omisión que le ha conculcado un derecho fundamental, salvo las excepciones de los casos en los que el TC ha considerado que dicho plazo se renueva cuando se verifica una violación continua (véanse Sentencias TC/0205/13, TC/0167/14 y TC/0222/15, entre otras).
Es decir que, si para la propia acción de amparo principal existe un plazo legal de prescripción para interponerla, so pena de ser declarada inadmisible, por extemporánea, si se interpone fuera de dicho plazo, mucho más debería de establecerse un plazo para solicitar la liquidación de una medida de carácter facultativa, conminatoria, revocable, que incluso se presume provisional, como es la astreinte, que tiene como propósito esencial conminar a la institución y sus funcionarios a darle cumplimiento sin demora a lo ordenado en la sentencia de amparo, como lo ha establecido el propio Tribunal Constitucional en la Sentencia TC/0132/21, de fecha 20 de enero de 2021, cuando señaló sobre la naturaleza de la astreinte lo siguiente: “ [… ] la astreinte es un mecanismo de garantía usado por los jueces para quebrar la resistencia de los encargados de cumplir con una decisión; es decir, no es una forma de resarcir un daño, si no de que el que está obligado a acatar una orden, lo haga sin resistirse y sin demora alguna”.
Por su parte, en la Sentencia TC/0438/17, de fecha 15 de agosto de 2017, el Tribunal Constitucional también consignó que “(…) cuando el juez disponga que la astreinte beneficie al agraviado, no lo hará con el ánimo de otorgarle una compensación en daños y perjuicios o para generarle un enriquecimiento, sino con el propósito específico de constreñir al agraviante al cumplimiento de la decisión dictada”.
Naturalmente que la imprevisión normativa sobre el procedimiento de liquidación de astreinte y la ausencia de plazos de prescripción para solicitarla ha permitido que varios accionantes hayan logrado sentencias que liquidan astreintes por montos millonarios con carga a los presupuestos de varias instituciones del Estado, como en el caso de la Sentencia núm. TC/0178/22, que ordena a la Policía Nacional y al Comité de Retiro efectuar el pago de cinco millones doscientos veinticinco mil pesos (RD$5,225,000.00), por concepto de liquidación de una astreinte, luego de haber transcurrido mil cuarenta y cinco días – casi cuatro años – de incumplimiento de la Sentencia TC/0529/18, entre otros fallos similares que afectan el presupuesto público, pero no sancionan la conducta censurable del funcionario o los funcionarios que incurren en el desacato de sentencias de amparo.
De lo anterior se pueden deducir varias conclusiones: 1)La Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, si bien establece la facultad del juez de amparo de fijar astreintes en esa materia, no dispone de ningún procedimiento para solicitar su liquidación ante dicho juez, ni ante el Tribunal Constitucional, por lo que no establece plazo de prescripción, perención o caducidad para que el accionante la introduzca, lo cual resulta irrazonable y contradictorio ya que la propia acción de amparo cuenta con un plazo legal para interponerse, salvo las excepciones de las violaciones continuas a que ya nos referimos. 2) Solicitar la liquidación de una astreinte fijada por el juez de amparo luego de haber transcurrido uno, dos, tres o cuatro años, desnaturaliza el carácter urgente y el propósito mismo de la acción de amparo, así como la naturaleza conminatoria de la astreinte, convirtiéndola en la práctica en un verdadero mecanismo “indemnizatorio” que lesiona seriamente el patrimonio público y no sanciona el desacato de las sentencias de amparo. 3) La astreinte no resulta un instrumento eficaz para procurar la ejecución de las sentencias de amparo, mucho más si se fijan y se liquidan con cargo a la institución accionada o una tercera institución de beneficencia, y no contra el funcionario que está llamado a cumplirla. 4) Lo idóneo sería que el Congreso Nacional modifique la Ley 137-11, elimine la astreinte, y establezca el desacato de las sentencias constitucionales como una conducta antijurídica y atentatoria al Estado de derecho y a la Constitución de la República, con sus correspondientes sanciones, como son: a) Causal de juicio disciplinario y destitución. B) Imposición de multas por parte del Tribunal Constitucional. C) Encausamiento penal por parte del Ministerio Público y pena de prisión de tres a seis meses, sin perjuicio de que el funcionario responsable pueda ser demandado en responsabilidad patrimonial por el afectado ante el incumplimiento de la sentencia de amparo que ordena la restitución del derecho fundamental conculcado, entre otras posibles sanciones contempladas en la legislación procesal constitucional comparada.
Para ello el Congreso Nacional debe incluir todo un capítulo que regule claramente el incidente de ejecución de las sentencias constitucionales, estableciendo incluso la potestad del Tribunal Constitucional para actuar de oficio en determinados casos en que detecte el incumplimiento de alguna de sus decisiones.
En ese sentido, si examinamos el caso de España, podemos observar que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional nº 2/1979, del 25 de octubre de 1979, establece en su artículo 92 las medidas que puede imponer dicho órgano en su función de velar. por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones:
“Podrá disponer en la sentencia, o en la resolución, o en actos posteriores, quién ha de ejecutarla, las medidas de ejecución necesarias y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución.
Podrá también declarar la nulidad de cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdicción, con ocasión de la ejecución de éstas, audiencia previa del Ministerio Fiscal y del órgano que las dictó.
- El Tribunal podrá recabar el auxilio de cualquiera de las administraciones y poderes públicos para garantizar la efectividad de sus resoluciones que lo prestarán con carácter preferente y urgente.
- Las partes podrán promover el incidente de ejecución previsto en el apartado 1, para proponer al Tribunal las medidas de ejecución necesarias para garantizar el cumplimiento efectivo de sus resoluciones.
- En caso de anunciar que una resolución dictada en el ejercicio de su jurisdicción pudiera estar siendo incumplida, el Tribunal, de oficio oa instancia de alguna de las partes del proceso en que hubiera recaído, se aplicará a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponde llevar a cabo su cumplimiento para que en el plazo que se les fije informen al respecto.
Recibido el informe o transcurrido el plazo fijado, si el Tribunal apreciase el incumplimiento total o parcial de su resolución, podrá adoptar cualesquiera de las siguientes medidas:
- a) Imponer multa coercitiva de tres mil a treinta mil euros a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribunal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado.
- b) Acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsables del incumplimiento, durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal.
- c) La ejecución sustitutiva de las resoluciones recaídas en los procesos constitucionales. En este caso, el Tribunal podrá requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que, en los términos fijados por el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones.
- d) Deducir el testimonio oportuno de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.
- Si se trata de la ejecución de las resoluciones que acordaron la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas y concurrieran circunstancias de especial trascendencia constitucional, el Tribunal, de oficio o a instancia del Gobierno, adoptará las medidas necesarias para asegurar su debido cumplimiento. sin oír a las partes. En la misma resolución dará audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo común de tres días, tras el cual el Tribunal dictará resolución levantando, confirmando o modificando las medidas previamente adoptadas.”
En Colombia, el Reglamento de la Acción de Tutela –equivalente al amparo en la República Dominicana-, promulgado por el Decreto 2591 de 1991, que regula el procedimiento para dicha acción y sanciona el desacato a las sentencias en esa materia, en su artículo 52, establece lo siguiente :“ La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales , salvo que en este decreto ya se hubiere designado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.”
Asimismo, dicha ley, en su artículo 53, dispone: “Sanciones penales. El que incumpla el fallo de tutela o el juez que incumpla las funciones que le son propias de conformidad con este decreto incurrirá, según el caso, en fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión o en las sanciones penales a que hubiere lugar. También incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutado en proceso en el cual hubiera sido parte.”
Además, el artículo 25 del reglamento colombiano remite le confiere al juez de amparo la potestad de ordenar indemnizaciones y condenaciones del pago de costas del procedimiento en los términos siguientes: “Artículo 25.- Indemnizaciones y costas. Cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, además de lo dispuesto en los dos artículos anteriores, en el fallo que conceda la tutela al juez, de oficio, tiene la potestad de ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las costas del proceso. La liquidación del mismo y de los demás perjuicios se hará ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente, por el trámite incidental, dentro de los seis meses siguientes, para lo cual el juez que hubiere conocido de la tutela remitirá inmediatamente copia. de toda la actuación.
La condena será contra la entidad de que dependa el demandado y solidariamente contra éste, si se considera que ha mediado dolo o culpa grave de su parte, todo ello sin perjuicio de las demás responsabilidades administrativas, civiles o penales en que haya incurrido.
Si la tutela fuere rechazada o denegada por el juez, éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad.”
La legislación procesal constitucional de Colombia también prescribe, en sus artículos 27 y 28, lo que se lee a continuación: “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le pedirá que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.
Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.
En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que este completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Artículo 28.- Alcances del fallo. El cumplimiento del fallo de tutela no impedirá que se proceda contra la autoridad pública, si las acciones u omisiones en que incurrió generaren responsabilidad.
La denegación de la tutela no puede invocarse para excusar las responsabilidades en que haya podido incurrir en el autor del agravio.
Para finalizar esta mirada sucinta a la legislación comparada, se puede observar que la Ley No. 31307, del 21 de julio de 2021, que establece el Código Procesal Constitucional de Perú, en su artículo 27, sobre el incumplimiento o desacato de las sentencias y las medidas que puede adoptar el Tribunal Constitucional, establece lo siguiente: “las sentencias dictadas por los jueces constitucionales tienen prevalencia sobre las de otros órganos jurisdiccionales. Para el cumplimiento de las sentencias y de acuerdo con el contenido específico del mandato y la magnitud del agravio constitucional, el juez debe:
1) Velar porque la sentencia se cumple según sus propios términos, actuando con la prudencia e imperatividad que las circunstancias del caso impongan. Si el demandado no cumple con el mandato, el juez constitucional remite los accionados al Ministerio Público para que actúe de acuerdo con sus atribuciones. También puede disponer el inicio del procedimiento disciplinario de funcionarios y servidores públicos ante la entidad que corresponde para su destitución. 2) Si el cumplimiento de la sentencia depende de varias voluntades, y si no se acata en el plazo de cinco días hábiles, el juez remite los accionados al Ministerio Público para que actúe de acuerdo con sus atribuciones. El Ministerio Público formula denuncia penal contra el titular de la entidad y los que resultan responsables, pudiendo exigir su prisión preventiva. 3) Si el cumplimiento de la sentencia depende de provisiones contenidas en el presupuesto general de la República o presupuestos de entidades estatales, la parte vencedora puede pedir al juez que modifique la ejecución material de la sentencia, proponiendo una fórmula sustitutiva que cause igual satisfacción a su derecho conculcado. El juez corre traslado del pedido y escucha a la parte vencida, decidiendo lo que corresponde. Si el juez acepta la fórmula sustitutiva, debe emitirse un auto que así lo establezca, el cual es impugnable con efecto suspensivo. La ejecución por sustitución implica que el juez aduce los apremios a su logro y que deje sin efecto los emitidos.
Para el cumplimiento de las sentencias, el juez puede optar, de oficio o a pedido de parte, por otras medidas de ejecución como son la remoción, destrucción de cosas, objetos o edificaciones, paralización de obras, entre otras técnicas de ejecución que el juez considere. necesario, así como también cualquier otra decisión o medida que sea proporcional y razonable para la preservación, restitución y protección de los derechos constitucionales objeto del proceso.
En los procesos de hábeas corpus las sentencias estimatorias las ejecutadas el juez o la sala que la expidió, sin necesidad de remitir los accionados al juzgado de origen.
Artículo 28. Costas y costos Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos que el juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada. Si el amparo fuere desestimado por el juez, este podrá condenar al demandante al pago de costas y costos cuando estime que incurrió en manifiesta temeridad. En los procesos constitucionales, el Estado solo puede ser condenado al pago de costos. En aquello que no esté expresamente establecido en el presente código, los costos se regulan por los artículos 410 al 419 del Código Procesal Civil.
En conclusión, tomando en consideración las razones y motivos citados, la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, debe ser reformada por el Congreso Nacional, a los fines de eliminar la astreinte y sustituirla por la incorporación de la figura del desacato de sentencias, y desarrollar las medidas que pueden adoptar tanto el juez de amparo como el Tribunal Constitucional para procurar la ejecución de sus decisiones, incorporando un catálogo de sanciones similares a las que prevén la legislación española, colombiana y peruana antes citadas.
Esas medidas, según el caso que corresponda, también deberán poder implementarse por el Tribunal Constitucional no solo en el caso del incumplimiento de las sentencias de amparo, sino ante el desacato de las sentencias en materia de acción directa de inconstitucionalidad, conflicto de competencia o incluso control preventivo de inconstitucionalidad, sobre cuyos casos la Ley 137-11 no prevé sanciones, dado que inclusive no establece en estos la posibilidad de fijación de astreintes, ya que establece dicha facultad únicamente en materia de amparo.
Con esta reforma legislativa se sancionaría eficazmente el desacato de las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional y se procuraría su efectivo cumplimiento, evitándose que se lesione injustamente el patrimonio público.