Hace unos días, el Gobierno dominicano sometió el “proyecto de ley de responsabilidad fiscal de las instituciones estatales” ante la Cámara de Diputados, el cual viene a establecer reglas fiscales para el manejo de las finanzas públicas dominicanas. No es la primera vez que se propone un proyecto de ley de este tipo. En 2014, 2019 y 2020 se sometieron tres propuestas distintas pero que tenían objetivos similares a los planteados en el proyecto de ley actual; ninguno de los tres proyectos de ley fue aprobado y todos perimieron en el Congreso.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) define una regla fiscal como una restricción duradera, de largo plazo, que se impone a los agregados presupuestarios o fiscales con límites numéricos. Es decir, es una restricción a la política fiscal del Gobierno con el objetivo de contener el incentivo del Gobierno a sobregastar y así mantener la sostenibilidad de la deuda. Al 2021, el FMI recopila una base de datos de 106 países que han establecido al menos una de cuatro tipos de reglas fiscales: regla de balance fiscal, de gasto público, de ingresos del Gobierno, y de acumulación de deuda pública. 

En el caso dominicano, se propone la adopción de dos tipos de regla fiscal de manera simultánea: una sobre la acumulación de deuda pública, la cual no puede superar el 40 % del Producto Interno Bruto (PIB) en 2035 para el Gobierno General Nacional (no del Sector Público No Financiero); y otra sobre el aumento del gasto primario (gasto público menos los intereses de la deuda), el cual debe crecer máximo a la tasa de inflación esperada del año más 300 puntos básicos (3 %). En el último caso, si la inflación esperada en el año es de 4%, el gasto primario no debe aumentar más de 7% en ese año (4%+3%). Es importante destacar que la mayoría de los países aplican más de una regla fiscal de manera simultánea.

Aunque una iniciativa interesante, la manera en que está planteada la regla fiscal puede conllevar a que el resultado de la misma no se cumpla en el tiempo y/o a que se descuiden objetos de gasto de alta prioridad para el desarrollo nacional. Al respecto se pueden destacar los puntos siguientes:

  1. No se incluye la deuda de las Empresas Públicas No Financieras y de los Fideicomisos Públicas en la regla fiscal. Aunque actualmente la deuda de las Empresas Públicas No Financieras es baja (menos de 0.4% del PIB), esto puede no ser así en el futuro, considerando que las empresas públicas tienen la capacidad de contratar deuda a su riesgo. A manera de ejemplo, las empresas distribuidoras de electricidad (EDES) pueden endeudarse para costear los casi US$2,000 mil millones que necesitan para rehabilitar circuitos y reducir sus pérdidas eléctricas. Si, en lugar de tomar dinero prestado a nombre del Gobierno Central, esto se hace a nombre de cada una de las EDES, entonces con ese caso se estaría cumpliendo con la regla fiscal pero no necesariamente mejoraría la sostenibilidad de la deuda pública. Sería un asunto técnicamente contable. El otro aspecto a considerar es la deuda que puedan contraer los fideicomisos públicos. Con el alto interés mostrado hacia el uso de los fideicomisos públicos para la ejecución de proyectos de infraestructura pública y de alianzas público-privada, es importante considerar que estos fideicomisos se pueden convertir en una fuente importante de acumulación de deuda en el futuro, como lo han sido en otros países latinoamericanos. No incluir esta deuda en la restricción del Gobierno, podría llevar a sobreestimar su capacidad de endeudamiento.
  2. Es de esperarse que se reduzca la inversión pública en el futuro. Como el gasto primario debe crecer máximo a una tasa de inflación más 3%, aquellas partidas presupuestarias que deben crecer con el crecimiento nominal de la economía (aproximadamente inflación más crecimiento real de la economía, que es típicamente de 5% cada año) generarán presión sobre aquellas que no tienen esta condición por cumplir. Como ejemplo de esto último se puede mencionar 1) el 4% del PIB para educación preuniversitaria y 2) las transferencias para recapitalizar el Banco Central (más o menos 0.4% del PIB). Si a eso se suman las transferencias corrientes para cubrir el déficit de las EDES (un 1.3% del PIB cada año), se estará viendo partidas de relevancia creciendo cada vez menos para compensar el aumento de las tres partidas antes mencionadas. La partida predilecta para hacer este ajuste es precisamente la inversión pública, dadas las rigideces y el aumento permanente del costo de nómina, y la facilidad con que esta puede ser ajustada. Otra opción, que se menciona de manera sutil en el proyecto de ley, es la aprobación de una reforma tributaria amplia que permita al Ministro de Hacienda aumentar la regla de gasto ante mayor holgura por el lado de los ingresos.
  3. Reglamenta la aprobación de gasto tributario. Algo bastante positivo es que el proyecto de ley de regla fiscal establece los criterios para aprobarse nuevo gasto tributario, y determina el plazo máximo de vigencia de incentivos tributarios hasta los quince años. 

En conclusión, es importante tener una regla fiscal. Sin embargo, si esta regla no es consistente con el nivel de ingresos y gastos actuales del Gobierno, se terminaría incumpliéndola de manera explícita o a través de aquellas unidades de Gobierno que no entran en la regla fiscal. De cualquier modo, no se tendría disciplina fiscal verdadera.