Uno de los retos de la actualidad en el ejercicio del Derecho es saber identificar aquellas leyes que han sufrido modificaciones. La historia siempre se parece: un cliente pide analizar un asunto – digamos que algún aspecto de la Ley Núm. 173 de 1966 sobre Agentes Importadores de Mercaderías y Productos – y por tanto hay que analizar esa ley que en este ejemplo ha sufrido múltiples modificaciones a través de los años. En el caso de la Ley Núm. 173 sí se puede conseguir una versión de dicho texto legal que refleja todas sus modificaciones, pero este ejemplo constituye una excepción pues respecto de la mayoría de nuestres leyes, incluyendo muchos de nuestros códigos principales, el proceso de identificar sus modificaciones requiere una labor mecánica de búsqueda y conocimiento previo para efectuar un análisis.
En el caso de leyes más antiguas es ciertamente posible conseguir una edición física que refleje dichas modificaciones, pero aun así sigue existiendo el problema de modificaciones posteriores. Por ejemplo, recientemente en el 2021 se promulgó la Ley Núm. 1-21 que modificó el artículo 144 del Código Civil para establecer que “las personas menores de dieciocho años no podrán contraer matrimonio en ninguna circunstancia”. Ya con esa modificación – y otras que se continuarán haciendo al Código Civil ante la imposibilidad de consensuar su modificación íntegra – las ediciones físicas recopiladas pierden su precisión.
Ante esta situación que dificulta la práctica del Derecho y aumenta los costos puesto que los abogados deben concentrar más tiempo para asegurarse de que están analizando el texto legal correcto, es necesario establecer algún tipo de mecanismo que permita visualizar íntegramente todas las leyes modificadas vigentes. Esto es precisamente lo que procura solucionar un proyecto de ley presentado por el senador Zorrilla de El Seibo, que está cursando por el Senado actualmente. El proyecto pretende crear el Boletín Oficial del Estado (BOE) para la publicación de leyes modificadas.
Los considerando segundo y tercero del proyecto explican el problema sucintamente. Por un lado “las leyes que modifican otras leyes son publicadas en la Gaceta Oficial… pero sin realizar la adecuada relación con la ley que modifica” y por otro lado “la inserción de las modificaciones en las leyes modificadas no es una tarea institucional que realiza la Presidencia de la República, por lo cual constituye un ejercicio engorroso que realiza cada ciudadano o las instituciones interesadas, sin la debida protección de la publicación, afectando la seguridad jurídica de las personas”.
En este orden, el BOE sería un instrumento de la Presidencia de la República destinado de forma exclusiva a la publicación íntegra con un imprimátur oficial de las leyes modificadas. La implementación de este boletín sería un grato avance en esta era digital para facilitar el acceso a las leyes. Y es prudente facilitar este acceso pues las leyes “se reputan conocidas” una vez son promulgadas y publicadas de conformidad con el Código Civil, de forma que no está de más facilitar la labor ciudadana de familiarizarse con sus leyes – siendo ésta una parte ineludible de la vida democrática.
Si bien el referido proyecto es loable, creo que incluso se quedó corto en algunos puntos pues se refiere únicamente a leyes aprobadas por el Congreso Nacional dejando al lado la realidad de que vivimos en un Estado donde el “rulemaking” del derecho administrativo juega un rol cada vez más transcendental. En otras palabras, el mismo problema que existe respecto de las leyes modificadas también existe respecto de los reglamentos, resoluciones y otras normas administrativas dictados por los organismos autónomos y descentralizados. En algunos casos, dichos organismos autónomos y descentralizados sí han realizado una labor de recopilación de sus modificaciones, como es el caso de la Superintendencia del Mercado de Valores que ha publicado versiones íntegras de sus reglamentos modificados, pero sigue siendo la regla que la mayoría de los organismos autónomos y descentralizados publican sus modificaciones de manera independiente sin actualizar la norma original. Por tanto, la iniciativa del BOE se podría reconsiderar para incluir también una obligación de que se publiquen íntegramente las normas administrativas modificadas.
Otra función que debería tener el BOE es que más allá de publicar la ley íntegramente también debería permitir ver la ley en sus versiones antiguas a título de “memoria histórica” así como es el caso en España; en este mismo tenor, también se podría incluir en el “expediente” de cada ley los informes y reportes congresuales que fueron preparados durante el proceso de su aprobación. Estas dos adiciones son idóneas dado que la labor analítica del abogado rara vez se debe limitar a revisar el texto vigente de una norma, sino que frecuentemente la revisión del texto anterior y sus trabajos preparatorios otorga un contexto adicional que brinda color.
En definitiva, ante esta era digital es preciso dejar atrás la práctica de publicar modificaciones a nuestras leyes y normas de manera fragmentada e incompleta. Al contrario, debe procurarse facilitar el acceso – de todos los ciudadanos – a nuestro cuerpo normativo y sus antecedentes históricos como parte de nuestro compromiso democrático.