En los últimos 40 años, República Dominicana lleva en su registro unas 15 modificaciones de normativas tributarias con la finalidad de incrementar recaudaciones y cubrir los déficits financieros estructurales. La periodicidad entre una y otra se ha acelerado en los últimos 20 años, con 8 cambios normativos con clara orientación recaudadora y de superación de estrecheces financieras de corto plazo. A pesar de la definición de una visión de mediano y largo plazo, anclada en la Ley No. 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, donde se definieron pautas para la consolidación fiscal, no hemos podido vencer los intereses de grupos para imponer el interés colectivo de una economía prospera, justa y sostenible.
La realidad fiscal es diametralmente diferente al desempeño de la economía real, que crece a un ritmo de 5.1% en los últimos 20 años, con un PIB por habitante que a 2023 se estima en US$11,361.2 y una pobreza monetaria general que declina al 23.0% (MEPyD 2023). A pesar de que el PIB por habitante se multiplicó 2.2 veces de 2008 a 2023 y que la pobreza monetaria general se redujo 20 puntos porcentuales en el mismo periodo, en cuanto a lo social ha habido un estancamiento e inamovilidad social que se revela en salarios reales diluidos en su poder de compra, una red de salud pública con precaria asistencia en atención primaria, una baja calidad educativa que lastra la productividad laboral y una seguridad social mercantilizada que no corrige pobreza por su orientación al lucro; el Seguro Familiar de Salud (SFS) y el sistema de pensiones, no cumplen su rol correctivo en la pobreza. Peor aún, se estima que la Tasa de Reemplazo del último salario de un potencial pensionado apenas llegaría al 25.0%, dicho por estudios de OCDE, CEPAL y MEPYD.
Producir una ruptura con el estado actual de cosas requiere generar iniciativas de reformas estructurales, donde la reforma fiscal es determinante, por su transversalidad con las demás grandes reformas que plantea el gobierno al ser el sustento financiero capaz de concretizarlas y hacerlas sostenibles en el tiempo. Dicho esto, la reforma fiscal necesita enfocarse en las deficiencias que arrastramos en el plano de lo tributario, el gasto público y la administración tributaria.
Un sistema tributario desestructurado y desigual
La forma en cómo se estructura el sistema tributario es la base fundamental para poder corregir sus deficiencias. La actual estructura tributaria dominicana genera resultados desigualitarios, por lo que requiere requilibrar una carga de impuestos donde el 62.0% recae sobre el consumo de bienes y servicios que fundamentalmente adquieren los ciudadanos de menor nivel salarial, que dedican el 60.0% en promedio de lo que consumen en alimentos y servicios gravados con ITBIS.
Por el lado de la renta y el patrimonio, la capacidad recaudatoria del sistema es anémica, debido sobre todo a elevados niveles de gastos tributarios que erosionan los ingresos del Estado en sectores de alto nivel contributivo, bajo el supuesto de promover la inversión, el empleo y las exportaciones. En los últimos 10 años, este tipo de tratamientos fiscales han promediado el 5.5% del PIB; y solo en el año 2023, se espera el sacrificio fiscal de RD$340 mil millones. Esta coraza fiscal, tejida al calor del privilegio y el tratamiento tributario especial, ha significado un drenaje de recursos públicos a fines privados a través de 35 disposiciones legales diferentes que crean alrededor de 140 tipos de excepciones fiscales, donde 34 de ellas, están dirigidas al Impuesto sobre la Renta.
El otro componente de debilidad del sistema tributario proviene de las deficiencias de administración tributaria. La evasión y elusión fiscal constituyen una tragedia nacional al socavar la movilización de ingresos tan necesarios para financiar la inversión pública. Para que se tenga una idea, la recaudación potencial del ITBIS debería ser de 8.1% del PIB de existir evasión cero. Actualmente, la recaudación efectiva apenas llega al 4.6% del PIB, desaprovechando una franja considerable del poder recaudatorio del ITBIS, cuyo incumplimiento roza el 43.0%. La situación es aun peor en el ISR Corporativo y de Personas Físicas que se estiman en 61.0% y 57.8%, respectivamente.
En definitiva, el rentismo de sectores económicos consume parte de la recaudación potencial, a lo que se añade una injusta carga tributaria que enfoca su potencial recaudatorio en impuestos fáciles de administrar, pero de conocido resultados desigualitarios.
La END ha quedado en el olvido
El pacto fiscal era uno de los pilares que sustentaban la articulación del consenso amplio que se pretendía con la END 2030 de cara al país próspero, digno, justo y democrático al que se aspira. Entre los elementos que enfocaba el pacto fiscal como objetivos fiscales a corregir se indicaban combatir la evasión fiscal; elevar la calidad, eficiencia y transparencia del gasto público; incrementar la transparencia, eficiencia y equidad del sistema tributario; consolidar en el Código Tributario los regímenes de incentivos; racionalizar el gasto tributario mediante análisis costo beneficio; ampliar el espacio fiscal a través de un incremento progresivo de la presión fiscal y optimizar la gestión fiscal elevando el ahorro corriente e implementando políticas contra cíclicas.
Se ha preferido la política coyuntural de realizar esfuerzos limitados desde lo tributario para no asumir el costo político de emprender reformas profundas que diluyan su aceptación popular de los gobiernos. Para no enfrentar intereses empresariales y sectoriales poderosos enquistados en el beneficio tributario de las exenciones, se ha preferido asumir la imposición de parches tributarios. Esto ha llevado a que la meta de presión tributaria de 21.5% del PIB establecida por la END para 2025 parezca una quimera lejana, con una brecha de 6.5% puntos porcentuales del PIB con respecto a la presión tributaria de 2023 cercana al 15.0%.
La economía política detrás de las medidas de política fiscal ha tendido a sobreponerse al interés de alcanzar las metas de la END de más progresividad y transparencia, financiamiento al desarrollo sostenible, garantía de sostenibilidad fiscal y promulgar una ley de responsabilidad fiscal.
¿Por qué es necesaria una reforma fiscal mediante un pacto nacional?
Además de las consabidas razones que justifican una reforma fiscal, se requiere aumentar el espacio fiscal para mejorar la inversión pública en viviendas ante el déficit de 2.0 millones de unidades en el país. El Banco Mundial estimó en 2019 que la RD tiene un déficit de infraestructura de un 5.0% del PIB; para ir colmando este déficit que lastra la productividad y competitividad de la economía es necesario incrementar el gasto de capital en más de 3.0% del PIB para los próximos 10 años.
Igualmente, las inversiones en agua potable son necesarias para eliminar la brecha que actualmente existe en algunos hogares que no reciben el liquido en sus viviendas, haciendo mas proclive a enfermedades a sus miembros. Según datos de la ONE, solo el 54% de los hogares dominicanos dispone de agua corriente en sus hogares. Ni decir en materia de electricidad, cuyas perdidas de más de 30.0% de las distribuidoras desequilibra las finanzas públicas siendo un determinante principal del déficit fiscal estructural de 2.5-3.0% del PIB.
Por otro lado, la salud sigue siendo un problema de fondo de los dominicanos. Los gastos de bolsillo representan el 56.0% de los gastos de salud de la población dominicana; la seguridad social falta a la universalidad y la suficiencia en la protección de los ciudadanos.
Finalmente, para alcanzar la sostenibilidad fiscal hay que diseñar una estrategia de formalización de la economía para facilitar el cumplimiento tributario y reducir la evasión y elusión. Simplificar el sistema tributario para lograr mayor nivel de eficiencia y reducir tiempo en el cumplimiento de los contribuyentes. Se trata de lograr una mayor integralidad de iniciativas y políticas para lograr la justicia y equidad fiscal.