El Tribunal Constitucional señaló en su momento algo que debiera resultar evidente: si los ayuntamientos decidían por los distritos municipales, es porque los representaban políticamente y si los representaban políticamente, entonces, los distritos municipales les votaban.
Conviene iniciar resumiendo las aportaciones doctrinales esbozadas en la entrega anterior de esta serie de artículos. En ese orden, la Constitución, las leyes y otras disposiciones normativas procuran el interés colectivo y la protección de derechos a través de los organismos del Estado a los que atribuyen competencias. Si un organismo del Estado tiene competencia para ejecutar determinadas acciones, es porque puede considerarse que su mandato proviene directa o indirectamente del pueblo (legitimación orgánico-personal). Considerando los órganos que son designados por elección directa del pueblo, en el caso dominicano, estos pueden dividirse en aquellos que tienen la función de representación nacional (Presidencia de la República, Cámara de Diputados y Senado de la República) y de representación local (ayuntamientos en los municipios y juntas de distritos en los distritos municipales).
La Constitución hace una reserva de ley en lo que respecta a las competencias de los gobiernos locales. No obstante, es claro que los fundamentos de su representatividad replican la de los organismos de representación nacional, limitándose, en su caso, al territorio que los elige. De esa forma, siempre debe cumplirse que el órgano representativo es electo por el grupo llamado a sufrir o beneficiarse de los efectos de las decisiones de ese órgano, de manera que 1) se considera que actúa en representación de sus electores, sus mandantes[i], y 2) existe un mecanismo de rendición de cuentas, con los incentivos y castigos que derivan de ello.
A partir de las elecciones de 2020, los ayuntamientos no satisfacen estas dos condiciones deducibles del numeral 2 de nuestra Constitución y que, como veremos, son reconocidas implícitamente por el Tribunal Constitucional en su sentencia TC-0145-16. En suma, no son gobiernos representativos de los distritos municipales.
Lo dicho por el Tribunal Constitucional al respecto
En 2022, como fue señalado en entregas anteriores, el Tribunal Constitucional (sentencia TC-085-2022) volvió valerse del precedente establecido en la Sentencia TC-0152-2013 ─reafirmando así la subordinación de las juntas de los distritos municipales a los ayuntamientos de los municipios en varios aspectos, sin dar cuenta de la reforma electoral de 2019. Puede discutirse si esta omisión debería considerarse o no como un ‘error material’ de la alta corte, conforme a la extensión conceptual del término que la misma ha hecho (ver sentencias TC-0003-2019 y TC-0239-20) y conforme al principio de oficiosidad, por el cual el Tribunal estaría obligado a considerar la reforma electoral aunque esta no haya sido invocada por las partes. No obstante, mi interés aquí es señalar cómo ese mismo tribunal ha establecido la necesaria legitimación orgánico-personal (que toda decisión vinculante de carácter público puede retrotraerse al voto) y, concomitantemente, cuando existen ‘razones de peso’ para alejarse de una igualdad política lo más completa posible (igualdad de voto, en este caso específico).
En su Sentencia TC 145-16, el Tribunal Constitucional respondió a una acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por el Movimiento Independiente Unidad y Progreso (MIUP) contra la Resolución no. 5-2015 de la Junta Central Electoral (JCE), por esta, conforme recoge la sentencia, violar «el derecho a la igualdad de los derechos del municipio frente a los del distrito municipal […] [;] las condiciones del sufragio, pues al implementar el doble voto simultáneo [[ii]] se desconocía el carácter libre y directo del voto […], así como el principio de equidad electoral».
La alta corte procedió a realizar el test de igualdad que conviene repasar aquí. Este consiste en: «[1] Determinar si la situación de los sujetos bajo revisión es similar. [2] Analizar la razonabilidad, proporcionalidad, adecuación e idoneidad del trato diferenciado. [3] Destacar los fines perseguidos por el trato disímil, los medios para alcanzarlos y la relación entre medios y fines».
Luego de citar precedentes anteriores, fundamentados principalmente en la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, reiteró que «la junta del distrito municipal es un órgano desconcentrado, pero dependiente del ayuntamiento del municipio en cuya circunscripción territorial se encuentra situado». (Sentencia TC 145-16, pág. 14)
A partir de esto, concluye que «resultaría razonable, proporcional, adecuado e idóneo que el munícipe que habita y ejerce el sufragio en el distrito municipal disponga de un mecanismo electoral que le permita elegir a las autoridades municipales de su gobierno local, que en este caso sería un gobierno compartido entre el ayuntamiento del municipio en cuyo territorio se sitúa su distrito municipal, así como a los miembros de la junta de su propio distrito municipal, ya que se trata en ambos casos de sus representantes políticos. (Sentencia TC 145-16, pág. 14-15, negristas son mías)
Al dar como razón que en ambos casos (ayuntamientos en los municipios y juntas en los distritos) se trataba de representantes políticos del distrito municipal y, naturalmente, vincular esa condición al voto, el Tribunal Constitucional señalaba algo que, para mi sorpresa, no resulta siempre evidente. Esto es, si los ayuntamientos deciden por los distritos municipales, es porque los representan políticamente y si los representan políticamente, entonces, los distritos municipales les votan y el doble voto simultáneo es una figura que lo permite.
Haciendo explícitas las consecuencias de los principios democráticos y representativos, la decisión del Tribunal Constitucional afirma una doble implicación (‘si y solo sí’) entre representación y ejercicio de la competencia. Que puede reescribirse de la siguiente manera: 1) ningún órgano de representatividad electoral territorial puede tomar decisiones vinculantes para un territorio si los ciudadanos que residen en el mismo no han tenido la oportunidad de votar por ese órgano, 2) los ciudadanos que residen en un territorio no pueden tener la oportunidad de votar por órganos de representatividad electoral territorial que no han de tomar decisiones vinculantes sobre ese territorio. Para hacer aún más evidente este aspecto considere las siguientes afirmaciones particulares: a) las decisiones del consejo de regidores del Distrito Nacional no son vinculantes para el municipio de Santiago de Caballeros y b) los munícipes de Santiago de los Caballeros no pueden votar por el Consejo de Regidores del Distrito Nacional. Es obvio, ¿verdad?
Sin embargo, esta doble implicación entre atribución de competencias a órganos representativos territoriales y la cadena de legitimación que se retrotrae al voto popular es rota en la Ley de Ordenamiento Territorial para 2 de las clases de municipalidades presentadas en la entrega anterior. Es así para aquellas que deciden por ellas mismas y por otras (privilegio injustificado), como también para aquellas que no deciden ni siquiera por ellas mismas.
Paralelismos con el derecho común
Una de las cosas que más me han impresionado de llevar este debate son las afirmaciones de algunos colegas abogados que normalmente empiezan por la cláusula “independientemente de lo electoral”. En democracia y en especial a la luz del artículo 2 de nuestra Constitución, no puede haber tal independencia en el ejercicio de poderes públicos. En ese sentido, creo que sería más fácil dialogar con ellos apelando a cómo la representación es el mecanismo para hacer aplicable a nivel colectivo principios jurídicos recurrentes para el derecho aplicable a los individuos, derivados de la autonomía de la voluntad y de la inseparable relación entre libertad y responsabilidad. Por ejemplo: a) nadie puede obligarse contractualmente más que por su propio consentimiento y b) nadie está obligado a responder (es responsable) más que por sus propias acciones (u omisiones). Esos consentimientos y acciones pueden ser realizados a través de nuestros representantes. Cuando de manera libre se ha actuado, uno es responsable de esas acciones y sus consecuencias.
La excepción es, en términos generales, que se considere a la persona incapaz de discernir la consecuencia de sus actos y, por tanto, sea incapaz de prestar consentimiento. Pero en democracia, toda idea de tutelaje para ciudadanos adultos y sin discapacidades cognitivas está vedada, especialmente por su componente de igualdad política.
Alternativas constitucionales y de legislación electoral
No ha faltado quien haya señalado que el ordenamiento territorial y el uso de suelo encierran un interés para todo el colectivo nacional, especialmente en el marco de nuestro Estado unitario. Llevan mucha razón y, por eso, la Ley No. 368-22 Ley de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos coloca al Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) como órgano rector del sistema. Sin embargo, esto no quita que la Constitución es clara (art. 199) al establecer que la potestad de uso de suelo corresponde a los gobiernos locales y que la legislación históricamente ha incluido en esa potestad tanto el aspecto de planificación como el de las autorizaciones particulares (pemisología) (ver el primer artículo de esta serie). Si bien hasta la reforma electoral de 2019, era posible restringir esa facultad solo a los ayuntamientos, ya no lo es más.
De esta forma, por un lado, quienes sugieren que la planificación territorial, en su dimensión de uso de suelo, debe descansar solo en los órganos del Poder Ejecutivo, en realidad, están proponiendo un cambio Constitucional. Por otro, quienes piensan que es válido que los ayuntamientos decidan por los distritos municipal, necesitarían echar para atrás la reforma electoral de 2019 o buscar una alternativa por la que los residentes de los distritos vuelvan a votar por los consejos de regidores y las alcaldías. Esto último parece poco probable a la luz de la ya comentada Sentencia TC- 0462-20 ─por el que el Tribunal Constitucional confirmó la constitucionalidad de la eliminación del doble voto simultáneo estableció en la ley electoral vigente─. Además, debe notarse que el proyecto de ley electoral sometido por la JCE acogió perfectamente lo indicado en esa sentencia e incluye la separación del nivel electoral municipal del nivel electoral distrital entre sus definiciones. Esto acentúa aún más lo que ya se tiene en la legislación electoral vigente. Ese proyecto fue discutido por los partidos políticos en el Consejo Económico y Social (CES) ─ en el marco de los Diálogos por las Reformas, convocada por el presidente de la Republica─ y fue aprobado en el Senado de la República.
En la siguiente entrega dejamos atrás los aspectos de validez jurídica, para pasar explicar como la opción adoptada es errónea desde el punto de vista de las políticas públicas.
[i] Nos es natural pensar la representación política usando la analogía con el contrato del mandato, analogía que proviene de la teoría francesa, de ahí el término ‘mandatario’. Pero también existe la teoría inglesa del trust, donde el representante sería el fideicomisario (trustee), que actúa libremente basado en la confianza, y la teoría alemana del órgano, que niega la dualidad representante y representado. Sin embargo, la evolución histórica condujo por diferentes caminos a la negación del mandato imperativo de los electores de las circunscripciones electorales sobre los representantes electos. Sobre estos últimos se impondría la obligación de representar a toda la nación (incluso a más de una generación), atados solo por su conciencia (ver Antonio Torres, Crisis del Mandato Representativo, en Revista de Derecho Público, Núm. 14, 1982). No obstante, las discusiones en torno al mandato imperativo no ponen objeción a la base de representatividad de los gobiernos locales ni al hecho de que sea a sus electores que estos gobiernos deben la rendición de cuenta electoral (accountability vertical) sin que esto implique escapar a la rendición de cuentas horizontal del Estado (la fiscalización de la Cámara de Cuentas). Es así aun si se asumiera el supuesto de que los gobiernos locales están llamados ─como es el caso de los representantes legislativos─ a considerar intereses nacionales (generales, de bien común, etc.) por encima de sus intereses locales.
[ii] El doble voto simultáneo (por ayuntamientos y juntas de distritos) fue explicado en sus modalidades de 2010 y 2016, en el primer artículo de esta serie.