En la entrega anterior presenté a grandes rasgos la razones que hacen jurídicamente viable la no subordinación de los distritos municipales a los ayuntamientos en materia de uso de suelo. En resumen, anteriormente los residentes de los distritos municipales participaban de la elección de las autoridades de los ayuntamientos y ahora, a partir de la reforma electoral de 2019, no participan de esa elección. Pese a ello, en numerosas ocasiones juristas y municipalistas me respondieron que esto sería secundario porque se trataría de un problema resuelto por el Tribunal Constitucional. En esta entrega, me ocupo de analizar lo establecido por la más alta corte. Aunque el tema puede extenderse ─con numerosas acotaciones─ a otras subordinaciones de los distritos municipales a los ayuntamientos, en esta serie me limito a la potestad de uso de suelo, la más clara de las potestades constitucionales de los gobiernos locales. No hacerlo así extendería la discusión a aspectos de interpretación constitucional, incluyendo la diferente jerarquía de disposiciones constitucionales, que desbordarían la intención de esta serie de publicaciones.
Precedentes constitucionales relativos a la competencia de uso de suelo
Siempre que se afirma la posibilidad de que los gobiernos de los distritos municipales decidan independientemente en materia de uso de suelo alguien señala que esto fue prohibido por el Tribunal Constitucional, citando la sentencia TC 0152-2013 de 2013. Esa sentencia resolvió un conflicto entre la Junta Distrital de Verón-Punta Cana y el Ayuntamiento de Salva León de Higüey, estableciendo la inconstitucionalidad de la apertura de una oficina de planeamiento urbano por parte de la referida junta distrital con independencia del citado ayuntamiento. El principal fundamento de la decisión se encuentra en los siguientes párrafos de la referida sentencia:
«10.1.2. […] entre las disposiciones normativas contenidas en el citado artículo 199 de la Constitución, relativas a la materia que analizamos, se encuentra la remisión a reserva de ley de la potestad normativa, administrativa y de uso de suelo de los entes locales. […] 10.1.14. De ahí que, tanto los municipios como los distritos municipales reciben la misma protección de la Constitución en tanto constituyen la base del sistema político administrativo local; sin embargo, bajo el actual diseño constitucional, las cuestiones de competencias relativas a la potestad normativa, administrativa y de uso de suelo, la creación de oficinas de planificación urbana y la concesión de permisos de construcción, al ser reservada al desarrollo legislativo, sus límites y alcances están concretados en la indicada ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, así como en la Ley 6232-63 sobre Planificación Urbana. 10.1.15. Analizadas las disposiciones que integran los citados textos de la Constitución y el desarrollo legislativo contenido en la Ley núm. 176-07[…]así como […] la Ley núm. 6232-63 sobre Planificación Urbana, se infiere que la creación de una oficina de planeamiento urbano y el otorgamiento de permisos relacionados a la construcción, demolición y uso de los terrenos que se encuentren en su territorio, es facultad de los ayuntamientos. 10.1.16. Ante el planteamiento del accionante de que la Constitución determina iguales competencias de los municipios y los distritos municipales, podemos afirmar que el legislador de la Ley núm. 176-07 estableció con precisión los casos en los cuales se le otorgó la misma competencia; especificando además, las materias en que las actuaciones de las juntas de vocales de los distritos municipales, están sujetas a la previa autorización del concejo de regidores que es el órgano exclusivamente normativo, reglamentario y de fiscalización de todo el municipio al que pertenecen. 10.1.17. En consecuencia, el Distrito Municipal de Verón-Punta Cana, no obstante gozar de potestad normativa, administrativa y uso de suelo, no tiene competencia para la creación de una oficina de planeamiento urbano y la concesión de permisos relacionados a la construcción y uso de suelo, pues la misma corresponde al Municipio de Salvaleón de Higüey».
Este precedente ha sido citado en otras sentencias del Tribunal Constitucional no solo en materia de uso de suelo, sino en aquellos casos donde ha resuelto una controversia que involucre las relaciones de jerarquía entre gobiernos de municipios y distritos municipales, como sería el caso de los arbitrios. La última sentencia de la que tengo conocimiento fue dictada en abril de 2022 (sentencia TC-85-2022) dando solución a la acción directa de inconstitucionalidad que entre otras atacaba literal el h del artículo 52 de la Ley 176-07, el cual confiere al Concejo de Regidores la potestad de “ratificar el presupuesto formulado de los distritos municipales”. Como es natural, la reciente sentencia había sido sumada como justificación de la idea de que el Tribunal Constitucional habría descartado la posibilidad de que los distritos municipales decidan en materia de su uso de suelo. Esto, sin embargo, no generó la misma objeción a la distinción entre gobiernos locales de acuerdo a que sus demarcaciones superen o no los 15 mil habitantes, recientemente adicionado al proyecto de ley por la Cámara de Diputados, o contra ideas similares que desde hace ya tiempo venían discutiéndose. No obstante, eso sería igualmente contario a la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional, considerando la situación previa a la reforma electoral de 2019 y a las elecciones de 2020, por las razones resumidas al inicio de esta segunda entrega de esta serie de artículos.
De todos modos, conviene descomponer el razonamiento citado más arriba en enunciados, hasta llegar a la conclusión que terminó negando a Verón-Punta Cana la capacidad de gestionar varios aspectos de su demarcación territorial con independencia del municipio de Higüey, destacando aquí lo que respecta a la materia de uso de suelo. Veamos:
Enunciados
Premisas previas (explicitas o implícitas en la argumentación del Tribunal Constitucional)
1) La Constitución deja en manos de la Ley (reserva de ley) delimitar las competencias sobre la potestad normativa en materia de uso de suelo que ella misma otorga a los gobiernos locales (ayuntamientos y juntas de distritos).
2) Las leyes que se ocupan de esta potestad son la Ley no. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios y Ley 6232[-63]
3) La Ley 176-07 establece que los distritos municipales estarán bajo la coordinación de los municipios y deja en los ayuntamientos la aprobación del uso de suelo.
4) La Ley 6232 [-63] establece que las oficinas de planeamiento urbano estarán en los municipios, con competencia para todo su territorio (incluyendo los distritos municipales que los componen)
5) Esas disposiciones de la Ley 176-07 y Ley 6232 [-63] no son contrarias a la Constitución
Razonamiento principal
6) Toda medida administrativa que vulnere las disposiciones de Ley no. 176-07 o Ley 6232 [-07] es inconstitucional [hasta tanto estas sean derogadas por leyes posteriores] por el principio de jerarquía normativa.
7) La medida adoptada por la Junta de Verón-Punta Cana es contraria a la Ley 176-07 y a la Ley 6232 [-63].
8) La medida adoptada por la Junta de Verón-Punta Cana es inconstitucional.
Como se aprecia, en realidad la sentencia no establece lo que puede o no decir la ley respecto a la relación entre ayuntamientos y juntas distritales en materia de uso de suelo. La sentencia simplemente afirma, primero, que el asunto debe ser definido por las leyes, segundo, describe lo que las leyes establecen y tercero, afirma que cualquier disposición contraria a la ley es inconstitucional, como era el caso de la resolución de la Junta de Verón-Punta Cana. Esto es, en ningún lado este precedente afirma que el modelo de relación institucional establecido por la Ley 176-07 no pudiera ser modificado por una legislación posterior. En concreto, no afirma que por ley no se pueda establecer que los distritos municipales decidirán de manera independiente su uso de suelo.
Resuelta la clarificación de lo dicho por el Tribunal Constitucional, debo señalar, que el entonces juez de esa alta corte Idelfonso Reyes realizó un voto salvado a la sentencia TC-152-13. Este concluía de la forma siguiente:
«3.10 Por las argumentaciones expuestas salvamos nuestro voto, en el entendido de que en la acción por conflicto de competencia el Tribunal Constitucional, debió emitir una sentencia interpretativa aditiva, con la finalidad de que el Distrito Municipal de Verón, se beneficie de manera igualitaria de los recursos provenientes de la aprobación de proyectos emanados de las oficinas de Planificación Urbana del municipio de Higüey, con la finalidad de que este distrito municipal con dichos recursos contribuya a desarrollarse. Esta decisión tendrá efecto hasta tanto las Cámaras Legislativas (Congreso Nacional), le dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 195 de la Constitución de dos mil diez (2010)».
En su argumentación previa, Reyes había importantizado la descentralización progresiva contemplada en la Constitución y, citando a Gabino Fraga, señaló como la descentralización por regiones [provincias y municipios] se adapta eficazmente a las aspiraciones democráticas por qué permitiría a los residentes designar las autoridades que han de manejar los asuntos que les son comunes.
Esto se relaciona tangencialmente con las observaciones realizadas en la primera entrega de esta serie sobre las restricciones que impone el artículo 2 de la Constitución ─que establece el principio de soberanía popular─ sobre el diseño institucional de la representación política. No obstante, por un lado, los argumentos en el voto salvado de Reyes no se orientan a una cuestión de necesidad (obligatoriedad), sino que sostiene que era más razonable la solución de la sentencia interpretativa aditiva, considerando que aún el legislador no había adaptado la legislación sobre la materia a la Nueva Constitución[i]. Es normal que haya procedido así, pues los elementos de necesidad que yo considero aún no se habían presentado, dado que esos elementos derivan de la reforma electoral de 2019.
Por otro lado, aún si se comparte el centro de la argumentación de Reyes, es dudoso que el Tribunal debiera haber admitido, en ese momento, la gestión independiente del distrito municipal de Verón-Punta Cana, sin antes exhortar al legislador a modificar las reglas de elección conjunta de ayuntamientos y distritos municipales, esperando, para cualquier cambio en la distribución de competencias, que se hubieren celebrado elecciones bajo la nueva modalidad. Esto se debe a las implicaciones mutuas entre representación políticas y el carácter vinculante (y base de legitimidad democrática) de las decisiones administrativas. Adicional a ello, como expliqué en la primera entrega de esta serie, desde el mismo diseño de la boleta electoral, en 2010 y 2016, la elección de las autoridades de los municipios (alcaldes y regidores) se presentaba como la elección principal a los residentes de los distritos municipales y no así la de los directores y vocales. Por tanto, es cuestionable la razonabilidad de extinguir ese mandato sin haber culminado el compromiso con los electores mandantes (representarlos por cierto tiempo).
En esta segunda entrega, me concentré en señalar porque es jurídicamente posible otorgar mediante ley a los distritos municipales la capacidad de gestionar su uso de suelo con independencia de los municipios. Sin embargo, por reglas de la lógica modal, que algo sea posible no implica que algo se verifique en los hechos y mucho menos que sea necesaria (obligatoria) su verificación. Aunque ya he aportado algunos elementos que señalan la necesidad de la no subordinación de un tipo de gobierno local a otro, queda pendiente, profundizar en la importancia de la reforma electoral 2019, alimentando los argumentos con otros fallos del Tribunal Constitucional que suelen ignorarse cuando se discute el tema. Esto se hará en las siguientes entregas.
[i] Reyes se refirió al artículo 195 de la Constitución. En ese artículo está el mandato en que se fundamenta la recién aprobada Ley No. 345-22, Orgánica de Regiones Únicas de Planificación de la República Dominicana. Sin embargo, cuando se piensa en la legislación que vendría a sustituir a la Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, normalmente se toma en cuenta la referencia que hace el artículo 203 de la Constitución a la Ley Orgánica de la Administración Local, de la cual ya existen anteproyectos.