El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos fue aprobado el pasado 26 de octubre por el pleno del Senado, luego pasó a la Cámara de Diputados donde fue aprobado el 19 de diciembre con modificaciones, las cuales fueron aceptadas finalmente por el Senado en su sesión de este 20 de diciembre. Se destacó el voto en contra de la senadora Faride Raful, quien había presidido la comisión bicameral que durante 2 años había estudiado el proyecto.
Raful argumentó que no estaba de acuerdo con las modificaciones propuestas en la Cámara, al tiempo que criticó que allí se hubiera designado una comisión especial para volver a estudiar el proyecto y escuchar nuevamente a los sectores, considerando que ya los diputados habían formado parte de la comisión bicameral. Siendo así faltaría la promulgación u observación por parte del presidente de la República.
Fui parte del equipo de asesores que acompañó a la senadora Raful en el estudio del proyecto, por tanto, no me corresponde abundar en lo absoluto sobre el trabajo legislativo realizado, lo que tocará a los legisladores. Lo que sí considero útil y procedente es contribuir, siempre hablando en primera persona, a que se entienda el centro de la controversia, que no es otra que la relación entre las autoridades de los municipios y la de los distritos municipales y, de manera más específica, los argumentos que justifican otorgar la potestad de uso de suelo a los distritos municipales. Por tanto, aunque usando el lenguaje más llano posible, lo que sigue es un análisis con tintes académicos que se aleja tanto como sea posible de la coyuntura política, sin miedo, a que, dado el interés por la coyuntura, sea considerado por muchos un análisis aburrido.
Aspectos generales
La relación jerárquica entre los dos tipos de gobiernos locales previstos en la Constitución ─ayuntamientos y juntas de distrito─ volvió a ser objeto de discusión en los últimos meses entre municipalistas y entre juristas, a propósito del Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos.
El proyecto, tal como fue aprobado inicialmente en el Senado, facultaba a las juntas de distritos, que son los gobiernos de los distritos municipales, a decidir en materia de uso de suelo en sus demarcaciones con independencia de los ayuntamientos, que son los gobiernos de los municipios. No obstante, esto no sería impedimento para que voluntariamente entre los primeros y los segundos se establecieran mecanismos asociativos que permitieran la cooperación en la gestión de sus respectivos territorios. La Cámara de Diputados, sin embargo, propuso, y fue luego acogido por el Senado, que solo los distritos municipales que superaran los 15 mil habitantes podrían ejercer esa potestad con independencia de los municipios.[i]
La controversia se había centrado en que, para muchos, además de los retos de factibilidad, dar esa facultad a los gobiernos de los distritos municipales entraría en contradicción con la línea jurisprudencial establecida por el Tribunal Constitucional desde 2013. Las sentencias de la máxima corte han sido constantes en afirmar que las materias de arbitrios y el uso de suelo deben ser aprobadas por cada ayuntamiento tanto respecto al municipio como para cada distrito municipal que se le adhiere o integra. “¿Tienen razón los que consideran que esto no puede cambiar modificándose las leyes, es decir, sin una reforma constitucional?”, era la principal pregunta que pretendía responder al iniciar esta serie y que sin embargo ha venido a ser una más de las cuestiones relevantes. Es así porque lo aprobado en la Cámara de Diputados tampoco se ajustaría a esa interpretación de la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional.
Sin embargo, el tema sigue siendo de sumo interés para el análisis de los precedentes del Tribunal Constitucional, para el diseño institucional de nuestro sistema democrático y para la planificación gubernamental y las políticas públicas. En ese orden, en esta serie de artículos explicaré las razones por las cuales considero que:
- No es cierto que otorgar mediante ley la potestad de uso de suelo a las juntas distritales vulnere los precedentes del Tribunal Constitucional.
- Mantener la subordinación de los distritos municipales a los municipios es jurídicamente imposible en el marco de una democracia representativa, después de la reforma electoral de 2019 y los fallos consecuentes del mismo Tribunal Constitucional, incluso si esa subordinación se presenta solo para los casos que no cumplan con determinados criterios. Este último es el caso de las modificaciones propuestas en la Cámara de Diputados.
- Los retos para la planificación y las políticas de desarrollo territorial que representan otorgar la potestad de uso de suelo a las juntas distritales deben verse como una oportunidad de transformación de la equidad territorial y no como obstáculos infranqueables.
En el resto de esta primera entrega de la serie, establezco los hechos básicos que, aunque parezca, no siempre resultan tan claros en las discusiones. En ese orden, las afirmaciones y argumentos contenidos en cada entrega a menudo serán interceptadas transversalmente por consideraciones respecto a 1) las competencias asignadas por la constitución y las leyes a los gobiernos locales, y 2) los tipos de gobiernos locales establecidos en nuestro ordenamiento jurídico y la relación que entre ellos existe y 3) las implicaciones del sistema electoral para esa relación. Siendo así conviene situarlos inmediatamente.
Competencias constitucionales, relación entre tipos de gobierno locales y las implicaciones del sistema electoral
Desde la fundación de la República Dominicana, la Constitución vigente ha sido muy breve en el otorgamiento de competencias a los gobiernos locales, siendo la norma que sus «atribuciones y organización serán fijadas por la ley» (Artículo 59, Constitución de 1844), lo que se denomina reserva de ley. La Constitución anterior (1966/1994/2002), en su artículo 85, agregaba simplemente que los «ayuntamientos podrán, con la aprobación que la ley requiera, establecer arbitrios, siempre que estos no colidan con los impuestos nacionales, con el comercio intermunicipal o de exportación, ni con la Constitución o las leyes».
Con la promulgación de la Constitución de 2010, se llevó a nivel Constitucional la transferencia de competencias a los gobiernos locales como un mandato de optimización. Concretamente, en su artículo 204, establece que el «Estado propiciará la transferencia de competencias y recursos hacia los gobiernos locales, de conformidad con esta Constitución y la ley», como también que la «implementación de estas transferencias conllevará políticas de desarrollo institucional, capacitación y profesionalización de los recursos humanos». Así, la Constitución hacía propio el principio de subsidiariedad, que con algunas licencias puede ser resumido aquí en la idea de que la mayor parte de las competencias deben ser desarrolladas por los niveles más bajos del gobierno, por ser estos los más próximos a las personas. Adicionalmente ─y esto es lo particularmente relevante para este análisis─ la Constitución de 2010 asignó la potestad de uso de suelo a los gobiernos locales (art. 199). No obstante, considerando el uso de suelo como «la expresión que designa la actividad o propósito específico a que se destina un determinado territorio”, tal como se define en el Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, esta potestad ha sido reconocida por la ley de forma más o menos sistemática y con más o menos interacciones con el gobierno central con mucha anterioridad[ii]. Esto aplica tanto a aspectos de autorizaciones particulares (“permisología”), como de reglamentación.
En lo concerniente al segundo punto, los tipos de gobiernos locales y la relación entre ellos, en cada municipio existe un gobierno local compuesto de un órgano ejecutivo (alcaldía), encabezado por el alcalde, y un órgano con potestad normativa, reglamentaria y de fiscalización (concejo de regidores), compuesto por los regidores. Análogamente, en cada distrito municipal el órgano ejecutivo es el director y el consejo de vocales es el órgano normativo, reglamentario y de fiscalización. Anteriormente, la legislación establecía que para «cada Distrito Municipal el Ayuntamiento correspondiente nombrará una Junta Municipal compuesta de un jefe de Distrito, quien la presidirá y ejercerá las funciones de Síndico, y dos vocales»; especificando que la «Junta Municipal ejercerá en el Distrito las mismas atribuciones que el Ayuntamiento, pero sus acuerdos y resoluciones no podrán ponerse en ejecución mientras no hayan sido aprobados por el Ayuntamiento» (artículos 46 y 47 de la Ley No. 3455 de Organización Municipal de 1952).
Es decir, se trataba de autoridades enteramente dependientes de los ayuntamientos. Un punto crucial, y quizá de imposible retorno, para la relación entre los gobiernos de los municipios y de los distritos municipales (entre ayuntamientos y las juntas) es la aprobación, en 2007, de la Ley No. 176-07 sobre el Distrito Nacional y los Municipios.
La Ley No. 176-07 reconfiguró varios aspectos de la distribución de competencias y estableció la elección de los representantes de los distritos municipales en forma directa, pero conjunta con las autoridades de los ayuntamientos (doble voto simultáneo: arrastre mutuo alcaldes y directores, regidores y vocales). Concomitantemente, también estableció un intrincado sistema de ejercicios de las competencias que ella misma daba a los gobiernos de los municipios y de los distritos. En 2010, al promulgarse la Constitución el 26 de enero, la elección directa de las autoridades locales de los distritos tomó rango constitucional y en mayo de ese mismo año, los directores de distritos municipales y sus vocales serían determinados conforme a la proporción de votos obtenida por cada lista (de partido o alianza de partidos) considerando la votación en esa demarcación. Es decir, ya no serían más designados por los ayuntamientos.
En ese modelo, que también se aplicó en las elecciones generales de 2016, el candidato que resultaba electo como alcalde, y también los regidores electos, se determinaban considerando la suma de votos en todo el municipio y los distritos municipales que le “pertenecían”.
Un aspecto importante es el carácter secundario que dieron los formatos de boleta electoral municipal en 2010 y 2016 a la elección de las autoridades en los distritos municipales. En 2010, los recuadros de los partidos en la boleta municipal mostraron los retratos de los respectivos candidatos a alcaldes y los nombres de los respectivos candidatos a regidores y a suplentes. Esto sucedió tanto en la demarcación de los municipios como en la de los distritos municipales, con la diferencia de que, en los distritos, se agregaba, en la parte inferior, separados por una raya horizontal, el nombre del director, el subdirector y los vocales. (Ver Resolución JCE No. 10-2010). Por otro lado, en las elecciones de 2016, tanto para los colegios electorales en los municipios como en los distritos, solo se mantuvo el retrato y nombre de los candidatos a alcaldes, al tiempo que los candidatos a regidores y suplentes aparecían en cartelones ubicados en los recintos y colegios electorales, a los que se adicionó el nombre de los respectivos directores, subdirectores y vocales en los distritos municipales. (Ver Resolución JCE No. 15-2016).
Es decir, el carácter subordinado de las juntas distritales a los ayuntamientos era expresado en el sistema electoral que designaba sus autoridades y que daba principalía a la elección del ayuntamiento tanto en los municipios como en los distritos municipales.
Una característica importante de este sistema de elección conjunta es que podía resultar que en el municipio fuera electo el alcalde nominado por un partido o alianza y en el distrito lo fuera el director de la lista de otro partido o alianza. De igual forma, podía una alternativa política obtener mayoría en el concejo de regidores y no obtener mayoría en el consejo de vocales de ninguno de los distritos que les eran subordinados. Otro rasgo característico, es que los residentes de los distritos municipales eran representados por un director y un alcalde como también por un consejo de vocales y un concejo de regidores, mientras los residentes de los municipios solo eran representados por los alcaldes y los regidores.
Cambios en la representación política y, consecuentemente, en la distribución de competencias
Aunque no libre de objeciones, bajo el modelo de elección y relaciones entre autoridades electas en municipios y distritos municipales brevísimamente esbozado en el apartado anterior, resulta comprensible que se asumiera que los gobiernos de los distritos mantenían la subordinación a los ayuntamientos en los aspectos nodales de arbitrios, uso de suelo y otros. Esto resultaba jurídicamente posible porque el alcalde y los regidores, al ser electos por todo el municipio y los distritos municipales que lo “integraban”, eran también representantes de los residentes en los distritos. Con ello, podía afirmarse que no se vulneraba las implicaciones sobre la representación política y el ejercicio de competencias que se derivan del principio de soberanía popular, tal como es establecido en el artículo 2 de la Constitución. Este principio establece que la «soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en forma directa, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes”. Este mandato, insistimos, va más allá de la soberanía popular en sentido amplio, referido al conjunto de los ciudadanos de la República Dominicana, sino que también impone restricciones al diseño institucional para la toma de decisiones y la distribución de competencias.
No obstante, en 2019, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Electoral No. 15-19 y con su posterior aplicación en 2020, los regidores y alcaldes dejaron de decidirse con la votación de los distritos municipales. De esa forma, alcaldes y regidores ya no constituyen representantes de los distritos municipales. Para un sector de municipalistas y de juristas, esto no cambia que la cuestión habría sido decidida por el Tribunal Constitucional, en una serie de sentencias que van desde 2013 hasta este 2022. Mi opinión es que se equivocan en su interpretación de lo dicho por la Alta Corte como también respecto a las posibilidades jurídicas que rodean al tema en el presente. Para justificar esta opinión es necesario analizar las decisiones del Tribunal Constitucional respecto a la relación entre ayuntamientos y juntas distritales, como respecto a las conexiones entre representación política, ejercicio de competencias y sistema electoral. También es necesario explicar por qué no es posible en nuestro Estado social y democrático de derecho, revocar el derecho a decidir de algunos gobiernos locales en función de sus características socioeconómicas o demográficas, estableciendo una suerte de tutelaje por proximidad con otros gobiernos locales, tal como se constata en las modificaciones hechas en la Cámara de Diputados y aceptadas por el Senado. Esto se realizará en las siguientes entregas.
[i] En realidad, utiliza la palabra “gobiernos locales”, lo que quitaría esa facultad también a los municipios que no lleguen a los 15 mil habitantes, pero el resto de la redacción permite deducir ─o así tendrían que hacerlo los aplicadores de la legislación o, en última instancia, el Tribunal Constitucional─ que se refiere solo a los distritos municipales.
[ii] Es así que en el artículo 5 de la Ley No. 675 sobre Urbanización, Ornato Público y Construcciones de 1944 se establecía que la realización de las urbanizaciones debía ser autorizadas por el ayuntamiento correspondiente luego de haber depositado, ante el mismo, el proyecto descriptivo de las zonificaciones, trazados de vías, áreas comerciales, recreo, entre otras. Por su parte la Ley No. 6232, de 1963, sobre proceso de planificación urbana, deja en manos de las oficinas de planeamiento urbano (OPU) todos «aquellos permisos relativos a cualquier tipo de construcción, reconstrucción, alteración, ampliación, traslado, demolición, uso o cambio de uso de edificios y estructuras; con el uso o cambio de uso de terrenos» (art. 8). De igual forma, estatuye que los «Planes Reguladores, que en base a los principios generales elaboren las OPU, adquirirán fuerza de ley mediante resoluciones y ordenanzas emitidas al respecto por los Ayuntamiento correspondientes» (párrafo III, artículo 6).