Llegado al punto de recopilar los orígenes, antecedentes y desarrollo del constructo política pública, puede resultar interesante remontarse, aunque sea en forma sucinta, al concepto de política “a secas”, antes que se le endilgara el apelativo de pública, dando forma y contenido al constructo que comentamos.
La voz político, etimológicamente, viene del latín politĭcus, y éste, a su vez, del griego πολιτικός politikós; la forma femenina, del griego πολιτική politikḗ (RAE, s. f.). En términos generales, alude a la lucha por el poder de hacer.
En el caso que nos ocupa, la política pública; vale decir, el poder de hacer con fondos del erario público. Al igual que en otras lenguas grecolatinas, como el italiano y el portugués, el significado de la palabra política hace alusión a variadas acepciones. A diferencia de la tradición anglosajona, por ejemplo, en inglés, se utilizan vocablos diferentes para las diversas connotaciones que la palabra política (en género femenino) alude en la lengua castiza.
En términos semánticos (RAE, s. f.) la política o lo político, con independencia del género en que se use, hace referencia a “perteneciente o relativo a la doctrina política” o bien a la “actividad de quienes rigen o aspiran regir los asuntos públicos”. Alude a “cortesía y buen modo de portarse”, como también al “arte o traza con que se conduce un asunto o se emplean los medios para alcanzar un fin determinado” o a las “orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado”. En materia de política pública, por lo general, implica una combinación de esas dos últimas acepciones.
De modo que, la política pública, en tanto supone intervención del Estado, implica tomar posición en torno a una cuestión, sea por acción o por omisión. Una diferenciación que aprendimos décadas atrás con Óscar Oszlak y Guillermo O´Donnell, quienes lo reafirman en una publicación de 2007. Al respecto, explican que una toma de posición activa puede implicar desde iniciar la gestión y legitimarla, acelerar algunas de sus tendencias, moderar otras o simplemente bloquearlas. En los casos de inacción caben también diferentes posibilidades: el Estado puede haber decidido esperar a que la cuestión y la posición de los demás actores estén más nítidamente definidas, dejar que se resuelva en la arena privada entre las partes involucradas o considerar que la inacción constituye el modo más eficaz de preservar o aumentar los recursos políticos del régimen.
Las definiciones de esos maestros argentinos, nos recuerda también a otro autor, Julien Freund (1921-1993) quien aporta una definición de política social que, guardando las salvedades, puede generalizarse al conjunto de la política pública. Al respecto, indica que el accionar institucional se configura en el marco de lo que conviene desde un punto de vista político y lo que resulta posible a partir del cálculo económico, bajo el monopolio de la acción pública (1968).
Leyendo a Olga Niremberg, una autora argentina, nos encontramos con una definición sugerente. Al respecto, entiende a las políticas públicas como intervenciones intencionales que se plantean con propósitos de transformación social. Y, al efecto, indica que la intervención alude a un tipo de actividad que reúne cuatro características básicas, a saber: a. son realizadas de manera formal u organizada, es decir, programadas; b. responden a necesidades o situaciones problemáticas priorizadas y definidas socialmente, que no pueden ser satisfechas o afrontadas en forma individual; c. se orientan al cambio, a transformar situaciones insatisfechas hacia modelos deseables; y d. aspiran a una legitimación pública o social (2010, cursivas de la autora).
Tales acotaciones resultan de interés desde la perspectiva de la política pública, pues efectivamente el “querer hacer” se coloca en el plano declarativo. Especialmente, bajo promesa electoral o compromiso con ciertos sectores o grupos portadores de interés. Otro plano distinto es el de las realizaciones, visto desde las posibilidades de implementación y los requerimientos de respaldo institucional, en términos de estructuras organizativas responsables de la ejecutoria; así como, de la asignación y las capacidades de movilización de recursos presupuestarios para tal fin. Pues como refiere el decir popular “del dicho al hecho, es mucho el trecho”.
En definitiva, el diseño de la política pública, en gran medida, puede arrastrar la tradición y desaciertos de la planificación normativa, aun sin tener conciencia de ello. Una forma de concebir a la planificación, como identificara hace ya varias décadas Matus en su rigurosa e implacable crítica (1972), que centra su mayor esfuerzo en la definición o establecimiento de una norma, entendida como el “deber ser” por encima del ´poder hacer´. Punto de partida para objetivos fijados a priori y enlistado de acciones, sin criterio de viabilidad, vale decir, sin consideración de posibilidades efectivas de ejecución.
En efecto, existe la tendencia bastante generalizada de creer en forma ingenua que para hacer política pública basta con escribir un documento (“sin dolientes” o con “intermediarios” en busca de beneficio individual), en el mejor de los casos amparado en criterio de legalidad. Una especie de carta de intenciones o declaración de deseos expresados bajo la forma de propósitos, en ocasiones animados por grandilocuencia, incluso a voluntad de una de las partes compromisorias, sin consideración del conglomerado y de las capacidades para la movilización de recursos y articulación de voluntades. Así, se enlistan bajo formato de propósitos, ideas, iniciativas, acciones, con independencia de la capacidad de realización, o bien rayando en un activismo cercano a la espontaneidad y la improvisación. Escribir un documento puede ser una acción esencial, sustancial o necesaria, pero no es la única, ni siquiera la más importante en el diseño de la política pública.
Y, entonces, ¿qué es una política pública? Condición sine qua non de la política pública es la legitimidad social del problema, cuya atención amerita la acción colectiva, lo que justifica el acceso a recursos de poder (en términos amplios). Vale decir ¿para quién es un problema? El sentido de actuación para que la política pública trascienda más allá de un documento es la incorporación de factores claves, tales como la traducción de la intencionalidad en direccionalidad estratégica y la creación y el desarrollo de condiciones de viabilidad desde la trascendencia. En otras palabras, hacer posible el tránsito de la intención a la acción.
A propósito de la viabilidad, Matus nos explica tres niveles de actuación en la construcción de la viabilidad, pudiendo estar el esfuerzo concentrado en uno, en dos, o en los tres al mismo tiempo, implicando alcances distintos y diferenciados: viabilidad de una decisión, el más cercano a la simple declaratoria de interés; viabilidad de una operación transitoria, el pase a una acción efectiva acotada en tiempo y lugar; y viabilidad de una operación permanente (o más bien trascendente) que supone un plano superior, requiriendo mayores capacidades de articulación (en Huertas, 1993).
En síntesis, el estudio sistemático de la viabilidad (en todas sus dimensiones) en busca de trascendencia (social y política), en forma intrínseca y consustancial al diseño de la política pública, consiste –en rigor– en la evaluación ex ante en sentido amplio. La valoración de factores (técnicos, financieros, normativos, institucionales, socio-culturales y políticos) implica un conjunto considerable de interrelaciones de diverso orden que pueden tener distinto peso.
Cuando nos adentramos en la imbricada red de articulación viabilidad-trascendencia, con independencia o más allá que se trate de un constructo de moda, nos acercamos al ámbito de creación comprometida que es la Política Pública.
Referencias:
Freund, J. (1988). La cuestión social. En Cuadernos de Trabajo Social 11. Universidad de Mvrcia.
Huertas, F. (1993). El método PES (Planificación Estratégica Situacional). Entrevista a Carlos Matus. https://www.academia.edu/7304131/Huertas_Entrevista_Matus_metodoPES.
Niremberg, O. (2010). Enfoques para la Evaluación de Políticas Públicas. En P. Amaya (editora) El Estado y las políticas públicas en América Latina: avances y desafíos de un continente que camina en el fortalecimiento de la inclusión social. Universidad de La Plata.
Ozlack, Ó. y O´ Donnell, G. (2007). Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación. En C. H. Acuña (comp.). Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual (555-584). Jefatura de Gabinetes de Ministros. Proyecto de Modernización del Estado.
Matus, C. (1972). Estrategia y Plan. Textos del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES). Editorial Universitaria.
Real Academia Española (s.f.). Política. En RAE. Recuperado el 14 de junio de 2022, de https://dle.rae.es/pol%C3%ADtico.