El otorgamiento de una pensión, como es lógico suponer, no constituye una actividad administrativa desvinculada del ordenamiento jurídico. La Ley núm. 379, del 11 de diciembre de 1981, “que establece un nuevo régimen de jubilaciones y pensiones del Estado dominicano para los funcionarios y empleados públicos” (Gaceta oficial núm. 9568), regula el ejercicio de una vieja potestad que recae, por su envergadura, en el propio presidente de la República. Dicha legislación trata, en principio, sobre las pensiones por jubilación para los servidores públicos. Estas pensiones “constituyen (…) una remuneración diferida cuyo objeto es asegurarles —a los antiguos servidores públicos— unas condiciones materiales de vida acordes con la dignidad de sus funciones pasadas” (Consejo de Estado As., 30 de noviembre de 2001, Ministre de la défense c/ M. Diop, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie c/ M. Diop; Rec. 605, concl. Courtial; RFDA 2002.573).
Conforme a su artículo primero (1º), el presidente de la República “hará efectivo el beneficio de la jubilación con pensiones vitalicias del Estado” a los servidores públicos que hayan prestado servicios en cualquier entidad pública durante veinte a veinticinco años y desde veinticinco a treinta años y hayan cumplido la edad de sesenta años. El tiempo en servicio, a decir del párrafo único, se acumulará cuando el beneficiario de la pensión haya laborado en diferentes entidades públicas. Esta es la regla. Empero, el presidente de la República podrá excepcionalmente otorgar pensiones a servidores públicos —no a cualquiera— aunque estos no cuenten con el tiempo de servicio indicado en el artículo primero (“pero que tengan cinco o más años de servicios”), siempre que los mismos acrediten, por medio de “certificaciones suscritas por tres médicos al servicio de cualquier hospital del Estado”, una invalidez física o de una seria enfermedad o impedimento orgánico que los incapaciten para el trabajo productivo y que no poseen medios económicos para sostenerse (ver art. 3, L. 379-81).
No podrán concederse otras pensiones distintas a las concebidas en esta legislación a menos que no medie una ley especial (ver art. 10, L. 379-81). Serían, en todo caso, pensiones especiales. La propia legislación aclara también lo que hoy se conoce como regímenes especiales, esos regímenes que se vinculan muchas veces a carreras administrativas especiales y que han de tener cobertura normativa con rango de ley (ejemplos: Banco Central, Junta Central Electoral, Tribunal Constitucional, los “cuerpos castrenses y policiales”, y un largo etcétera); además, es categórica respecto a la imposibilidad de otorgar más de una pensión con fundamento en esa ley (ver art. 11, L. 379-81).
Otras pensiones, que también serían “especiales”—aun cuando no se originen por el desempeño de una función pública—, se conceden al amparo de leyes específicas (que condicionan su otorgamiento). Algunas, por ejemplo, benefician a deportistas que hayan sido exaltados al Salón de la Fama del Deporte Nacional (Ley núm. 275-81, del 8 de mayo de 1981, Gaceta Oficial núm. 9570); y a otros atletas que hayan logrado poner en alto el nombre de la República, tanto en el país como en el extranjero (Ley núm. 84-99, del 11 de agosto de 1999, Gaceta Oficial núm. 10022).
Existen también las denominadas pensiones solidarias. Su fundamento (artículos 65, 67, 68 y 76) radica también en una ley: la núm. 87-01, que crea el Sistema Dominicano de la Seguridad Social, del 9 de mayo de 2001 (Gaceta Oficial núm.10086). Tienen como límite el sesenta porciento del salario del sector público (seis mil pesos hoy en día) y se distribuirán equitativamente en el territorio nacional. Se enmarcan en el régimen subsidiado y se clasifican en cuatro tipos: pensión por discapacidad; por vejez; por sobrevivencia y, finalmente, pensiones solidarias para madres solteras con hijos menores a su cargo (ver el Decreto núm. 381-13, de fecha 24 de diciembre de 2013, que aprobó el Reglamento que establece el procedimiento para otorgar pensiones solidarias del régimen subsidiado). Este último —el reglamento— no ha entrado en vigor por disposición de una resolución del Consejo Nacional de la Seguridad Social (CNSS), que ha establecido un plan piloto para la aprobación de tales pensiones (ver resolución núm. 484-01, del 13 de noviembre de 2019; otras más recientes han extendido dicho plan).
Fuera de estos casos, no hay otras pensiones. Sorprende que, en la actualidad, mediante decreto y citando únicamente la Ley núm. 379-81, se otorgan “pensiones especiales” sin una cobertura normativa clara y, sobre todo, sin motivación. Esto último es relevante por cuanto el acto administrativo que dispone el otorgamiento de la pensión genera un gasto público. Este acto —carente de motivación—, acorde con el párrafo II del artículo 9 de la Ley núm. 107-13, sería nulo, dado que la motivación en tales supuestos se erige en un requisito de validez. Pero lo más preocupante es, insisto, la inexistencia de una cobertura legal en el otorgamiento indiscriminado de tales pensiones, pues se trata de un ámbito en el que la Administración se encuentra atada expresamente a los designios del legislador; de un legislador, justo es decirlo, que ha sido clarísimo en expresar en cuáles casos procede su otorgamiento. Y, más aún, la problemática no se limita a la legalidad o juridicidad administrativa per se: también se trata de una cuestión de legalidad presupuestaria como vertiente del primero (principio de juridicidad) y cuya raigambre constitucional es innegable (ver art. 236 de la Constitución). En palabras del maestro Villar Palasí, “la legalidad de la actividad administrativa no solamente debe obedecer a la legalidad formal. El acto administrativo no solo debe ajustarse a la Ley formal, sino que este mismo acto administrativo, desde otro punto de vista, desde otro principio diferente de legalidad, carecerá de eficacia en unos casos y otras veces será inválido si no se da al mismo tiempo la legalidad material presupuestaria” (VILLAR PALASÍ, José Luis, La dinámica del principio de legalidad presupuestaria).
Resulta difícil entender el porqué de estas “pensiones especiales”, de los privilegiados y de sus diversos montos; por ejemplo, el porqué de su cuestionable asignación a personas que gozan de holgura financiera, por lo menos a decir de sus redes sociales. Peor aún, decía recientemente el titular de la Dirección de Pensiones y Jubilaciones, ante el cuestionamiento de un entrevistador, que cualquiera que fuese un contribuyente, incluso con el pago del ITBIS, podía ser beneficiario de una “pensión especial”. Esto es, ¡el país completo calificaría entonces para ello! Tamaña afirmación que retrata lo anómalo de todo esto, máxime en tiempos electorales. Se impone, pues, una rápida intervención de los organismos de control del gasto público, dado que estos privilegios comprometen seriamente la sostenibilidad de las finanzas públicas.