Las políticas públicas son instrumentos de estado, que procuran orientar la vida en sociedad y sus interacciones sociales y económicas en la dirección definida por el Pacto Social que da sustento a la existencia de ese Estado, mediadas por la orientación ideológico política, los intereses, capacidades y recursos de los equipos gobernantes.
Los Sistemas de Protección Social son Políticas públicas que procuran garantizar a todos los ciudadanos, un nivel mínimo de calidad de vida. Atañen, por tanto, a los derechos fundamentales, frecuentemente definidos en el marco Constitucional de cada país como Derechos Fundamentales, que traducen (explícita o implícitamente) el pacto social que sustenta a dicho estado y su modelo de desarrollo. Dado que las necesidades y problemas que atañen a la calidad de la vida, varían según sector social y según los grupos de edad y sexo, los Sistemas de Protección Social suelen estar conformados por un ramillete de iniciativas públicas, ejecutadas por entes públicos o mediante alianzas público/privadas. Tienen un carácter complejo y multisectorial.
Los Sistemas de Pensiones son uno de los componentes de los Sistema de Protección Social y, como tales, responden a derechos ciudadanos establecidos en el marco Constitucional. Su razón de ser es garantizar un nivel básico de calidad de Vida para las personas que alcanzan una edad en la cual la sociedad considera que ha mermado su capacidad productiva y, por tanto, deben ser protegidos financieramente, para reducir el efecto empobrecedor familiar asociado a estas edades, garantizar un nivel básico de calidad de vida socialmente aceptable y definido como derecho, como parte del piso de ciudadanía, más allá del cual, las interacciones sociales establecen diferencias según las capacidades y oportunidades de cada familia.
Uno de los temas conceptuales, a mi entender, esencial, a dilucidar como sociedad, es si las pensiones tienen como objeto principal la substitución de los salarios percibidos, o la garantía de nivel de vida básico socialmente definido. En el primer abordaje, las pensiones no van predominantemente orientadas a reducir las desigualdades sociales ni a garantizar un determinado nivel de calidad de vida para toda la ciudadanía. Si los salarios son altos, se espera pensiones más altas que para aquellos con salarios bajos, sean o no suficientes para determinado nivel básico de calidad de la vida. Quienes no tienen salarios, o no cotizan, solo tendrían pensiones, como expresión de beneficencia pública y/o privada. En el contexto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el compromiso de acabar con la pobreza, establecido en la agenda 2030 acordada por los países, este debate ha emergido entre los organismos internacionales, espacios académicos y organizaciones sociales, y tiene implicaciones prácticas de gran significación. La CEPAL, el PNUD, el Banco Mundial y la OIT (todos del Sistema de Naciones Unidas), la Conferencia Interamericana de Seguridad Social y la Asociación Internacional de Seguridad Social, entre otros, han llamado la atención al respecto.
Desde la perspectiva de derechos y de Protección Social de la población de envejecientes, suele concebirse las pensiones como Políticas Públicas que buscan contribuir a garantizar un nivel básico de Calidad de Vida, mediante un ingreso mínimo universal para todos los envejecientes; evitando así que constituyan una carga que comprometa el presupuesto familiar y deteriore la calidad de la vida familiar, reduciendo la segmentación social de derechos en la población. En este contexto, las pensiones no solo estarán definidas por los salarios previos, ni las cotizaciones o ahorros forzosos aportados, sino por el costo de la vida u otro instrumento socialmente validado para definir ese umbral básico de ciudadanía. No excluye que cualquier persona o familia, por voluntad y capacidades propias, pueda ahorrar para garantizarse un nivel superior de sus pensiones. Obviamente, estos abordajes requieren definir el nivel básico de Calidad Vida y su correspondiente valor, los costos presentes y futuros mediante estudios actuariales, los mecanismos de financiamiento y modalidad de ejecución, así como una adecuada coordinación intersectorial para asegura la integralidad de la Protección Social. No basta con el enunciado conceptual, aunque este sea un punto de partida necesario.
Las experiencias de los países han sido diversas. No hay un modelo único universalmente aceptado. Más aun, la experiencia muestra que casi cualquier sistema de pensiones tiene fortalezas y debilidades y que, dependiendo de coyunturas económicas y políticas, los países tienden a explorar opciones más allá de la rigidez de posturas ideológicas. Se trata de decisiones de índole política. En estados democráticos, estas decisiones requieren la construcción de consensos en la sociedad, y estudios técnicos de cierta complejidad. Avanzar más allá del despliegue de posiciones ideológicas, definir los propósitos y objetivos de las reformas, y tratar de centrarse en los problemas y necesidades ciudadanas queremos garantizar o al menos asumir como horizonte y destino.
Volveremos sobre este tema, sobre algunas fortalezas y debilidades encontradas en los sistemas llamados “de reparto” y en los de “capitalización individual”.