La aviación civil se caracteriza por el dinamismo de sus operaciones y la internacionalidad de las disposiciones que la rigen de manera uniforme, sometidas a constante actualización y adecuación o mejoras a través de la vía reglamentaria; teniendo siempre el debido cuidado para no alterar innecesariamente el diseño o estructura institucional establecido conforme al Convenio de Aviación Civil Internacional o “Convenio de Chicago”.
La Ley 491-06 de Aviación Civil es el resultado positivo obtenido al sintetizar las disposiciones de la antigua Ley 505 de Aeronáutica Civil, con sendos modelos suministrados al país por la OACI y la Administración Federal de Aviación de los Estados Unidos de América (FAA), que propició un diseño institucional que separa los aspectos técnicos de seguridad operacional -puestos bajo responsabilidad del Instituto Dominicano de Aviación Civil (IDAC) -, de los aspectos económicos y de política aérea, a cargo de la Junta de Aviación Civil (JAC), con cierta similitud al modelo estadounidense.
Esta ley, de igual manera, provee al IDAC de personalidad jurídica, autonomía presupuestaria y de los poderes de reglamentación, control, fiscalización y corrección necesarios para cumplir en nombre del Estado dominicano, con las obligaciones internacionales derivadas del referido Convenio, sus Anexos técnicos y documentos complementarios, multilaterales y bilaterales debidamente ratificados.
Separar la investigación de los accidentes e incidentes de aviación de las autoridades aeronáuticas y aeroportuarias y asignarla a la creada Comisión Investigadora de Accidentes Aéreos (CIAA), adscrita a la JAC, constituyó otro elemento importante a destacar de la ley.
La estructura institucional establecida por la ley es, desde nuestro punto de vista, la columna vertebral que sostiene la solidez del sistema aeronáutico dominicano desde el 2006 y que le ha permitido constituirse en referente de cumplimiento de las normas y métodos recomendados internacionales que audita la OACI y la FAA periódicamente; así se evidencia en los resultados publicados por la OACI hasta el 2017.
Esto no significa, sin embargo, que la referida Ley 491-06 sea un texto sagrado que no pueda ser modificado o enmendado conforme avanzan los tiempos en una actividad, como la aérea, de las características anteriormente expresadas.
Por esto la OACI, en sintonía con los artículos 37, 38, 54 y 90 del referido Convenio, que establecen los mecanismos para la adopción y enmienda de las referidas normas internacionales designadas como Anexos a dicho Convenio, recomienda que su adopción y enmienda las realicen por vía reglamentaria, que resulta más flexible y adaptable que las leyes ordinarias, de procedimientos más rigurosos y lentos, a fin de que puedan seguirle el paso a las enmiendas y mejoras que se realizan en beneficio de la seguridad y regularidad de la aviación y de los requerimientos de la industria aérea.
Desde el 2017 la OACI ha establecido un nuevo paradigma en los criterios de las auditorías universales de vigilancia de la seguridad operacional o USOAP por sus siglas en inglés, que desde 1995 venía realizandole a los Estados miembros. Este surgió como consecuencia de la evolución del concepto de vigilancia o evaluación periódica, a uno de monitoreo y gestión continua de la seguridad, operado al dictarse el Anexo 19 sobre gestión de la seguridad operacional en 2013.
Cada Estado debe, en el marco del cumplimiento de este Anexo, establecer un Programa Estatal de Vigilancia de la Seguridad Operacional o SSP por sus siglas en ingles, que contenga un proceso de notificación y recolección de datos sensibles sobre seguridad operacional mediante reportes de carácter obligatorio y voluntario que suministran los operadores o usuarios del sistema a la Autoridad Aeronáutica para que una vez analizados y procesados por ésta, sirvan para predecir o evitar antes de su ocurrencia, los accidentes o incidentes de aviación, en un enfoque predictivo.
La cuasi parálisis del sistema global de aviación civil provocada por la pandemia del covid-19, también representó o provocó cierto letargo en el dinamismo normativo de la actividad aérea.
Por tanto, resulta loable y comprensible el hecho de que las autoridades nacionales actualicen y adecúen la legislación conforme evolucionan las referidas normas internacionales; sin embargo, deberían tener mucha precaución para que tras el importantísimo objetivo de mantener la categoría 1 desde la FAA, no se vaya, quizás accesoriamente, a desarticular la estructura institucional establecida.
En este sentido, tras revisar el proyecto de modificación de la Ley 491-06, propuesta en los 31 artículos con los que persigue derogar 5, modificar 25 y adicionarle 12 más a dicha ley, hemos podido observar que en la futura aplicación o implementación de varios de estos, podrían presentarse inconvenientes prácticos relacionados con la estructura institucional, la capacidad de organización y funcionamiento y en los poderes de corrección de la institución.
1.- Estructura institucional
La Ley 491-06 inviste al IDAC y a su director general de amplios poderes para cumplir las responsabilidades y obligaciones inherentes a su condición de máxima Autoridad Aeronáutica del Estado dominicano, encargado de la seguridad operacional de la aviación esencialmente, y a la JAC de la política del transporte aéreo y de los aspectos económicos.
Así, convenientemente se eximió al IDAC de responsabilidades directas sobre esos dos aspectos encargados a la JAC, de la cual es miembro de pleno derecho, en función de la importancia que éstos representan para el sistema nacional de aviación civil y de su referida condición.
Por esto resulta extraño, que en la modificación propuesta del art. 131, referido a la emisión del Certificado de Operador Aéreo o AOC por el IDAC, se adicione un párrafo estableciendo que “..En adicion a demostrar capacidad para dirigir una operación segura, el solicitante deberá demostrar que dispone de los fondos y recursos suficientes para solventar los costos de la operación planteada en su solicitud..”; es decir, que además de la emisión del Certificado de Autorización Económica o CAE por la JAC a los postulantes a realizar operaciones de transporte aéreo, y que determina o avala la capacidad económica del solicitante, también ante el IDAC deberá demostrar esa capacidad económica y disposición de fondos para poder obtener el AOC. O sea que tal demostración de capacidad económica del solicitante de AOC deberá ser cumplida ante el IDAC y ante la JAC en lo adelante.
No obstante a lo anterior, en la modificación del art. 207 se adiciona un párrafo final en el cual se establece que “El director o directora General del IDAC no tendrá voto en las decisiones que tome la JAC, en relación a las emisiones o renovaciones de Certificados de Autorización Económica (CAE)”., que resulta contraproducente en virtud del referido art. 131 y de la calidad que ostenta este funcionario ante la OACI y demás organismos internacionales de aviación.
Excluirlo de votar en el tema más importante que compete a la JAC como órgano colegiado del sector aéreo, como es la emisión/recomendación al Poder Ejecutivo para la emisión final u otorgamiento del CAE a las empresas aéreas nacionales y del Permiso de Operación a las extranjeras, no parece lo más adecuado, pues sólo tendería, desde nuestro punto de vista, a limitar las potestades que le otorga la ley en su repetida condición.
De igual manera, que a la parte capital del referido art. 131 se le adicione la expresión “dominicana”, en el sentido de que “Toda persona dominicana que desee prestar servicios como operador aéreo, puede presentar al Director General una solicitud de otorgamiento de Certificado de Operador Aéreo (AOC)..”., podría representar inconvenientes o dificultades hacia el futuro, cuando potenciales inversionistas extranjeros pretendan acogerse a lo establecido por el literal d) del art. 237 de la Ley, que considera como empresas aéreas nacionales “Aquellas constituidas con un capital social de hasta un cien por ciento (100%) propiedad de inversionistas extranjeros ..”., O en otro caso, que algún Estado pretenda objetar la designación que haga la República Dominicana en virtud de un acuerdo bilateral de transporte aéreo, cuando se trate de una empresa aérea certificada bajo esta consideración, al interpretar que esa empresa no cumple con la condición de “dominicana”, a la luz de esta adición.
En similar dirección se encamina la potestad otorgada al IDAC por la nueva redacción del art. 311 para disponer la suspensión de un certificado, permiso o licencia, motivada en el incumplimiento de una obligación económica, como es el no pago de una multa pecuniaria en el plazo de los 30 días de su notificación, que obviamente, no está fundamentada en ninguna de las razones operacionales ni de seguridad aérea que ya prevé la ley, para que bajo ciertas condiciones y circunstancias excepcionales de emergencia, el IDAC pueda tomar una medida de esta naturaleza; por lo que esta novedosa potestad se inscribe, de igual manera, en el nuevo involucramiento del IDAC en asuntos económicos, como hemos observado en otros artículos y que se aparta del diseño institucional establecido por la ley, que reserva esa competencia a la JAC, como hemos visto.
La posibilidad de suspender un certificado (de operador aéreo), conforme al art. 311, podría implicar la paralización de la prestación de un servicio público de transporte aéreo, que precisamente por esta condición el legislador lo ha sometido a procedimientos más rigurosos para su detención o suspensión, como de manera ilustrativa podemos observar en el art. 105 de la Ley 491-06, al establecer que “En los casos de embargo o cualquier otro impedimento judicial de aeronaves utilizadas en un servicio público de transporte aéreo o trabajo aéreo, la autoridad judicial que hubiere dispuesto la medida, proveerá lo necesario para que no se interrumpa el servicio y pondrá el hecho en conocimiento de la JAC y el IDAC, según corresponda”.
Otro asunto que implica variación del diseño institucional establecido es el relativo a la modificación del art. 150, que sustrae del ámbito de competencia de la JAC el conocimiento de los recursos jerárquicos que se puedan interponer contra las decisiones del IDAC. Con esto no sólo se ralentiza la autonomía del derecho aeronáutico en el ámbito nacional, sino que también impide al sistema acogerse a la especialidad normativa dispuesta por la Ley 107-13 sobre los Derechos de las personas en sus relaciones con la Administración y de procedimientos administrativos en el párrafo II de su art. 54, que permite a un órgano que no sea superior jerárquico, cual es el caso de la JAC respecto al IDAC, el conocer los recursos contra los actos administrativos de ese órgano que no le está subordinado.
Tal variación implicará que el conocimiento del recurso jerárquico contra los actos administrativos del IDAC se realicen conforme a la referida Ley 107-13 y no a la Ley 491-06, que se lo atribuía a la JAC y, en ese sentido, le corresponderá al Ministerio de la Presidencia, como órgano de adscripción del IDAC; lo que complicaría y retardaría el conocimiento y decisión oportuna de dicho recurso, debido a que ese ministerio no cuenta con los técnicos o especialistas en el área aeronáutica que puedan evaluar y decidir adecuadamente la objección elevada por algún personal aeronáutico o empresa aérea afectados por una sanción administrativa del IDAC como órgano técnico. Contrario a lo que acontece con la JAC, que sí cuenta con personal calificado en materia aeronáutica, tanto en el área administrativa, como en el pleno de la JAC, con pilotos y especialistas del área.
Asimismo, rompe la lógica sistémica impuesta en su momento para que el referido recurso contra las decisiones del IDAC, como las de aquellos contra las del Cuerpo Especializado en Seguridad Aeroportuaria y de la Aviación Civil (CESAC), de la Ley 188-11, sean conocidos por la JAC, por tratarse de una de las tres entidades fundamentales del sistema aeronáutico nacional, que por mandato de la propia Ley 491-06, deben coordinarse en el marco de las respectivas responsabilidades legales asignadas en función del cumplimiento de los Anexos del Convenio de Chicago y como representantes del Estado dominicano ante la OACI.
2.- Capacidad de organización y funcionamiento
La ley establece que junto al director y al subdirector general del IDAC habrá directores para las áreas de Navegación Aérea, de Normas de Vuelo y Legal…, y que el director general podrá crear otras direcciones de área, según sea requerido para el mejor funcionamiento del IDAC; tal y como al efecto ha ocurrido, con la creación de varias direcciones de área en la estructura orgánica institucional, que ha resultado altamente satisfactoria para cumplir los estándares de la OACI en el renglón de organización de la administración de aviación contemplado en su protocolo de auditoría.
Por esto resulta inadecuado por improcedente, que en el proyecto de modificación se retome o pretenda dar vigencia al art. 74 que establece una Inspectoría de Normas de Vuelo, que tiene 18 años figurando como letra muerta en la ley, debido a que las tres dependencias que le asigna este artículo, Operaciones, Aeronavegabilidad y Licencia, son precisamente las tres áreas fundamentales consignadas en la estructura orgánica aprobada a la Dirección de Normas de Vuelo (DNV). Lo mismo se puede decir de la novedosa inclusión en dicho artículo del área de Medicina aeronáutica, que ya figuraba también como una División del Departamento de Licencias de la DNV.
Tales razones inducen a considerar que tanto ese art. 74, como los precedentes 72 y 73 de la ley, dedicados a la referida Inspectoría de Normas de Vuelos, pudieron bien ser aprovechados en esta propuesta de modificación para fortalecer a través de éstos, las funciones y responsabilidades de inspección y vigilancia continua de la seguridad operacional asignadas a la DNV y a la Dirección de Vigilancia de la Seguridad Operacional (DVSO) del IDAC, en el marco del referido SSP, y la recolección y protección de informaciones sensitivas sobre seguridad operacional de los reportes obligatorios y voluntarios rendidos conforme al Anexo 19 del Convenio de Chicago.
De igual manera habría que esperar, que el robustecimiento del art. 274, con la nueva potestad otorgada al IDAC para participar y reglamentar el procedimiento de la investigación de los accidentes e incidentes de aviación, que la ley asigna a la CIAA, no presente contradiciones en el futuro, que debiliten la necesaria cohesión que debe existir entre las autoridades encargadas de esa materia.
3.- Poderes de corrección
La potestad de coerción, corrección y aplicación de las correspondientes sanciones por las autoridades aeronáuticas ante violaciones de las disposiciones legales y reglamentarias establecidas de conformidad con las normas, métodos, prácticas y procedimientos recomendados internacionalmente por la OACI, resulta de capital importancia para alcanzar y mantener dentro de límites aceptables la seguridad operacional de la aviación.
Por estas razones, cada Estado miembro de la OACI, en el marco de sus respectivas legislaciones básicas de aviación se reserva la posibilidad de establecer por vía reglamentaria, procedimientos administrativos sancionadores que vayan en consonancia con el dinamismo, internacionalidad, particularidad y autonomía que caracteriza a la aviación y al derecho que la rige.
Cambiar radicalmente el esquema contemplado en la Ley 491-06, mediante la modificación del art. 290 para que el referido proceso se rija de manera plena y exclusiva conforme al procedimiento de la Ley 107-13, no resulta quizás lo más factible, en vista de que limita la facultad reglamentaria del director general del IDAC en este trascendente aspecto, sobre todo, si tenemos en consideración que la resolución de casos de seguridad, figura como uno de los ocho elementos críticos de un sistema estatal de vigilancia de la seguridad operacional, que son objeto de evaluación continua en el marco de la repetida auditoría CMA del USOAP de la OACI.
Las modificaciones de los artículos 304, 307 y 308, que clasifican, definen y sancionan las infracciones en Leves, Moderadas y Graves, plantean el inconveniente de que el director general del IDAC no podrá atenuar, ajustar o graduar dichas sanciones por vía reglamentaria, como es de estilo, y factible conforme a las condiciones y circunstancias que rodeen la comisión de la infracción; esto así, debido a que las multas administrativas de sumas mínimas y máximas de salarios o suspensión del permiso, certificado o licencia, establecidas, deberán siempre ser impuestas tal y como están consignadas en esos artículos.
Este procedimiento sancionador luce un tanto desproporcionado y hasta contrario al esquema de prevención establecido en el referido SSP, que no persigue fines punitivos, prima face; si vemos el hecho de que las infracciones leves y moderadas, aún cuando están definidas como aquellas que no implican necesariamente un impacto negativo para la seguridad operacional, aunque constituyen infracciones, serán siempre objeto de las sanciones pecuniarias o de las suspensión establecidas, debido a la ausencia de la referida potestad reglamentaria, que permitiría al director general atenuar o graduar las sanciones administrativas, según las condiciones y circunstancias de la infracción, ni otorgar alguna carta de advertencia, de acciones correctivas o de medidas preventivas.
En definitiva, el poder de reglamentación que ordinariamente le correspondería al director general del IDAC en estas circunstancias y que le serviría para proceder conforme a los fines antes indicados, es otorgado por el art. 325 Bis al Poder Ejecutivo, en un retorno abrupto e inexplicable al año 2005, en que prevalecía la Ley 505 de Aeronáutica Civil, de 1969.