Max Weber y la reforma fiscal en la República Dominicana

Usualmente, el debate sobre una nueva reforma fiscal se centra en sus implicaciones económicas y financieras. Sin embargo, es importante reconocer que las reformas fiscales también tienen un componente social y político fundamental, que en gran medida configura y otorga legitimidad a las dimensiones económicas y financieras. Ignorar estos factores sociales y políticos conduce a un análisis incompleto de la reforma fiscal y, en última instancia, impide identificar con precisión a los ganadores y perdedores del proceso.

El economista austriaco Joseph Schumpeter acertó al señalar que los asuntos fiscales concentran las ideologías más dispares de una sociedad. Esto se explica porque la estructura fiscal vigente en un país antes de cualquier reforma tributaria es el producto de las pugnas políticas, la influencia de grupos de presión, la estratificación social, las luchas sociales y empresariales, y otras dinámicas que se manifiestan en las relaciones sociales.

La hacienda pública de la República Dominicana se caracteriza por algunos aspectos que requieren atención:

1. Baja presión fiscal: La presión fiscal, que es la proporción de los ingresos del gobierno provenientes de impuestos en relación con el Producto Interno Bruto (PIB), es relativamente baja en comparación con otros países de la región. Esto significa que el gobierno recauda menos ingresos de los que podría, lo que limita su capacidad para financiar servicios públicos esenciales e inversiones en desarrollo.

2. Poca progresividad del sistema tributario: El sistema tributario dominicano no es lo suficientemente progresivo, lo que significa que las personas con mayores ingresos no pagan una proporción mayor de sus ingresos en impuestos en comparación con las personas con menores ingresos. Esto genera inequidad y limita la capacidad del gobierno para redistribuir el ingreso.

3. Alta evasión y elusión fiscal: La evasión y elusión fiscal son problemas significativos en la República Dominicana. Esto significa que muchas personas y empresas no pagan los impuestos que les corresponden por ley, lo que reduce aún más los ingresos del gobierno.

4. Gasto tributario elevado para sectores específicos: Se otorgan beneficios fiscales a ciertos sectores específicos, lo que reduce los ingresos del gobierno y puede generar distorsiones en la economía.

5. Duplicidad de instituciones: Existe una duplicidad de instituciones en el sector público, lo que genera ineficiencias y aumenta el gasto público.

6. Disminución del gasto de capital: El gasto de capital, que es el que se destina a la creación de activos duraderos como infraestructuras, ha disminuido constantemente en los últimos años. Esto limita el crecimiento económico a largo plazo del país.

7. Alta proporción del gasto corriente: El gasto corriente, que es el que se destina al funcionamiento del gobierno y la prestación de servicios públicos, representa una alta proporción del gasto total. Esto limita la capacidad del gobierno para realizar inversiones en desarrollo.

8. Una parte significativa del gasto corriente se dedica al pago de intereses de la deuda pública consume una parte significativa del gasto corriente, lo que limita la cantidad de recursos disponibles para otras áreas prioritarias.

9. Alta empleomanía en el sector público: El sector público en la República Dominicana tiene un alto nivel de empleomanía, lo que genera un gasto público elevado y puede limitar la eficiencia del sector público.

Las ineficiencias mencionadas anteriormente obstaculizan el correcto funcionamiento del Estado, cuya función primordial es velar por el bienestar común, la justicia y la equidad. No obstante, la realidad dista considerablemente de este ideal, pues los partidos políticos dominicanos que se insertan en la estructura jurídica y burocrática del Estado se caracterizan por un fenómeno que el sociólogo alemán Max Weber denominó "patrimonialismo".

Este fenómeno se basa en la confusión entre el patrimonio público y el privado, lo que propicia que el personalismo, la corrupción, las relaciones clientelares y estamentales prevalezcan en una economía en vías de desarrollo.

Desde hace mucho tiempo, organismos internacionales y expertos han clamado por la necesidad de una reforma fiscal en el país. Si bien el gobierno ha realizado intentos de aumentos parciales en algunas figuras impositivas, se vio obligado a dar marcha atrás debido a los altos costos políticos asociados a dicha decisión.

En este contexto, donde la conciliación de intereses, la ponderación del costo político y el proceso de persuasión para legitimar la reforma fiscal adquieren una importancia mayor que los fríos números que los diagnósticos económicos y fiscales señalan desde hace tiempo, la sabiduría de Max Weber nos sirve como una lámpara que ilumina este terreno pedregoso.

Aunque, Weber no estudió los procesos de reformas fiscales, su concepto de "racionalidad" es de utilidad para comprender la dinámica de una reforma del erario. Primeramente, el gobierno que se aboca a un cambio de régimen fiscal debe desarrollar un discurso que brinde legitimidad al proceso de reforma; ya que no existe un óptimo de Pareto, en la cual existe un punto de equilibrio en el que no es posible mejorar la situación de un individuo sin perjudicar a otro.

La reforma fiscal, si bien busca mejorar la situación financiera del Estado, puede generar una situación no paretiana, en la que algunos sectores se ven perjudicados al tener que tributar más o dejar de percibir ciertos beneficios. Es comprensible que cada agente busque minimizar los efectos negativos y maximizar los positivos de la reforma para sí mismo, e incluso que intente imponer su agenda a través de diferentes medios. Sin embargo, es importante recordar que las reformas fiscales deben diseñarse de manera que beneficien a la sociedad en su conjunto, buscando un equilibrio entre las necesidades del Estado y las de los diferentes sectores económicos.

Weber, como nos señala Gil Villegas, emplea el concepto de racionalidad en diversos contextos económicos, religiosos y legales, entre las que destacan la racionalidad conceptual, instrumental, sustantiva y formal. En el contexto de la reforma fiscal, estas racionalidades entran en tensión, pero a la vez resultan herramientas valiosas para comprender las acciones tanto del gobierno como de los contribuyentes.

La racionalidad conceptual o teórica constituye el primer pilar para sustentar una reforma fiscal efectiva. Esta se basa en la búsqueda de un control consciente de la realidad mediante la construcción de conceptos cada vez más precisos y abstractos, desarrollados por pensadores sistemáticos. En este sentido, la reforma fiscal debe estar cimentada en sólidos principios de teoría económica que sirvan como columna vertebral del andamiaje reformista.

Por su parte, el gobierno y los agentes implementan una racionalidad instrumental, la cual se caracteriza por la búsqueda metódica de un fin práctico específico a través del cálculo preciso y creciente de los medios más adecuados para lograrlo.

En contraste, la racionalidad sustantiva se fundamenta en elementos valorativos, donde el relativismo y el pluralismo cobran relevancia. Esta racionalidad ordena la acción sobre la base de patrones, no en el esquema instrumental de medios-fines, sino en principios y valores que guían la toma de decisiones.

En última instancia, la racionalidad formal encuentra su máxima expresión en la burocracia, donde predomina la acción orientada a estatutos y reglas generales, así como la selección de los medios más adecuados para su cumplimiento. Desde un punto de vista técnico, el tipo de dominación formal racional se manifiesta en la burocracia por su búsqueda de calcular los medios más precisos y eficientes para la resolución de problemas, organizándolos bajo regulaciones universales y abstractas (Gil Villegas).

Si bien conocemos los tipos de racionalidades presentes en una reforma fiscal, es fundamental plantearse la siguiente pregunta: ¿cómo interactúan estas distintas racionalidades en la conciliación de intereses, el costo político y la distribución de ganancias y pérdidas derivadas de la reforma fiscal?

Las interacciones de las racionalidades se dan entre el gobierno y cada uno de los actores con intereses en la reforma fiscal. El primer escenario de confrontación se ubica en el terreno de la racionalidad conceptual o teórica. En este ámbito, los especialistas del gobierno, las academias y los intelectuales orgánicos que representan intereses sectoriales construyen argumentos teóricos o conceptuales para justificar la reforma que más conviene a sus respectivos intereses.

Este es uno de los escenarios menos complejos para el gobierno, ya que se crea un clima de receptividad hacia las propuestas. Se organizarán conversatorios y simposios donde los especialistas expondrán sus puntos de vista y el gobierno podrá evaluar sus propuestas para su posible implementación.

El gobierno se adentra en un terreno más complejo al incursionar en la esfera instrumental, ya que a través de cálculos específicos demuestra las medidas adoptadas para lograr el objetivo de aumentar los ingresos fiscales. Las medidas fiscales implementadas por el gobierno pueden generar reacciones populares adversas en caso de un aumento de impuestos, o bien, la animadversión de los sectores empresariales si se contempla la derogación de exenciones fiscales.

Los instrumentos que el gobierno utiliza para incrementar las recaudaciones dependerán de la influencia que ejerzan los diferentes actores sobre el mismo, así como del costo político que este esté dispuesto a asumir.

La distribución de los costos de la reforma dependerá de la representación e influencia de los intereses de los agentes en los mecanismos de toma de decisión. Desde 1966, algunos sectores oligárquicos y empresariales han logrado un contexto político favorable a sus intereses, mientras que la gran mayoría de los diputados y senadores no siempre representan a sus electores y en ocasiones se rigen por las agendas de su partido o de otros sectores de poder. Esto se debe a diversos factores, entre ellos la falta de mecanismos de rendición de cuentas y la existencia de financiamiento político privado. La economía dominicana también presenta un alto grado de concentración, lo que facilita que las empresas transfieran a los consumidores parte del costo fiscal de la reforma.

La coyuntura de un presidente que no busca la reelección puede ser un aliciente para el proceso de reforma. Sin embargo, los intereses del partido en el poder siguen latentes. Si bien el presidente ya no tiene un incentivo personal para impulsar la reforma, dado que no puede volver a postularse, debe considerar el posicionamiento de su partido de cara a las elecciones de 2028. Es previsible que el principal partido de oposición busque capitalizar políticamente la situación, oponiéndose a las posturas del gobierno.

Por otra parte, en nuestro país las posiciones ideológicas de los partidos son en general bastante débiles. Estos adoptan posturas ambiguas, buscando no alienar a ningún sector y sin adoptar una postura clara sobre ningún tema valorativo fundamental. La racionalidad normativa o axiológica sirve para enmarcar la reforma sobre valores como la justicia distributiva, la igualdad, la equidad, la libertad, el tamaño del Estado, entre otras.

A pesar de que la crispación ideológica no es un factor determinante absoluto en las posturas políticas dominicanas, sí existen agentes que se adhieren a posturas libertarias, conservadoras y progresistas. El concepto de racionalidad sustantiva nos indica que cada individuo, en base a lo que considera justo o conveniente, justifica su postura valorativa. De esta manera, personas con ideas progresistas podrían abogar por una mayor recaudación fiscal y un mayor gasto social, mientras que aquellos con concepciones liberales o libertarias defenderían una reducción de los impuestos y del tamaño del Estado.

Finalmente, la racionalidad formal se convierte en una nueva ley, la cual condensa en teoría las demás racionalidades. Al pasar a un texto legal, la reforma fiscal se reviste de legitimidad jurídica, dado que fue aprobada por un congreso que representa la voluntad popular. También, en la redacción del texto se establecen principios que sustentan las normas legales.

Aunque la racionalidad formal, como medio de dominación por excelencia en las relaciones sociales democráticas modernas, es la fase culminante de un proceso político, esta encuentra resistencia por parte de las demás racionalidades de los agentes. Entre las diferencias de racionalidades que persisten luego del proceso de reforma están:

• Racionalidad instrumental: los actores que resulten afectados de manera negativa por la reforma buscarán emplear todos los medios legales, políticos y de otra índole a su disposición para minimizar los costos financieros que les acarrea la misma.

• Racionalidad teórica y conceptual: tras la implementación de la reforma, algunos actores pueden plantear conceptos o teorías alternativas sobre cómo debió haberse llevado a cabo el proceso de reforma.

• Racionalidad sustantiva o valorativa: los objetivos instrumentales de la reforma pueden entrar en conflicto con las posiciones valorativas que algunos actores sostienen sobre los fines que debe perseguir el Estado.

En un contexto donde los vínculos de solidaridad se han debilitado y priman los intereses particulares y donde muchos ciudadanos perciben que el Estado gestiona de forma ineficiente los recursos que recauda, cada agente  buscará minimizar el impacto de la reforma fiscal utilizando todos los mecanismos legales, políticos y razonables a su alcance. Por su parte, el gobierno tratará de mitigar el costo político asociado a la implementación de dicha reforma a través de la conciliación de los intereses de cada uno de los afectados.