Recordando la Constitución dominicana de 1963
El régimen constitucional del trabajo.
- De la relación laboral como contrato privado al surgimiento del Derecho Laboral.
En el artículo pasado hice referencia a la idea de “doble movimiento” que Karl Polanyi (2007) desarrolló en su obra “La Gran Transformación”. Con ella pretendió explicar la tensión que históricamente se produce entre dos principios organizadores del interior de la sociedad: por un lado, el principio del liberalismo económico, y por otro. el principio de protección social. El segundo ha impuesto restricciones al avance del primero y ello se evidencia en la reconfiguración de la noción de propiedad, pero también en la de la regulación jurídica de las relaciones laborales. En la anterior entrada ya manifestaba como el origen del Derecho Laboral precisamente puede identificarse a partir de la intervención del Estado para sustraer de la acción “libre” de las partes ciertas obligaciones y condiciones que tienen como finalidad la protección de los trabajadores.
La historia del Derecho Laboral dominicano, aun con sus particularidades, se enmarca perfectamente en esta idea de “doble movimiento”. Originalmente las relaciones laborales estaban exclusivamente reguladas por el derecho privado, específicamente a través de la figura del contrato de arrendamiento de servicios previsto en el artículo 1780. En este régimen predominó la llamada “autonomía de la voluntad”, principio básico del derecho privado según el cual las partes tienen el derecho a regular libremente las condiciones de sus contrataciones. Este principio se fundamenta en la limitada concepción de igualdad como igualdad formal ante la ley, propia del constitucionalismo liberal, y para la cual no resultan jurídicamente relevantes las desigualdades materiales o de hecho entre las partes. Como refiere Gérard Couturier (1966, citado en Herrera Carbuccia & Hernández, 2012), “en el sistema jurídico liberal, consagrado en el Código Civil, en el que el contrato de trabajo constituye la fuente normal y casi exclusiva de las relaciones individuales, corresponde solamente a las partes decidir sobre la duración del contrato y las modalidades de su terminación.”
El régimen descrito en el párrafo anterior prevaleció en el país durante todo el siglo XIX y principios del siglo XX. Luego, el Estado dominicano fue adoptando legislaciones que progresivamente reconfiguraron el régimen de las relaciones laborales. Según Herrera Carbuccia y Hernández (2012) los primeros pasos de este proceso surgieron durante la primera ocupación estadounidense, cuando mediante la Orden Departamental No. 1 se estableció un Departamento de Trabajo bajo la dirección del Ministerio de Interior y Policía. Posteriormente, en 1924 el país entra a la Organización Internacional del Trabajo; en 1925 se aprueba una ley sobre Descanso Dominical y Cierre de Establecimientos; en 1930 se crea la Secretaría de Estado de Trabajo y Comunicaciones; en 1932 se aprueba una legislación sobre accidentes de trabajo. Finalmente, el 16 de junio del año 1944 sería aprobada la Ley Núm. 637-44 sobre Contratos de Trabajo, rompiéndose definitivamente con el régimen de derecho privado de las relaciones laborales y consolidándose el Derecho Laboral como nueva disciplina jurídica. En 1951 se produciría la codificación de la legislación laboral con la aprobación del llamado “Código Trujillo del Trabajo”.
Lo particular de este proceso en República Dominicana, como ya podrá intuirse, es que fue un proceso esencialmente conducido desde “arriba”, ya sea por la intervención estadounidense, ya sea por la dictadura de Trujillo. Los autores que ya he citado, haciendo referencia la legislación laboral durante la Era de Trujillo, manifiestan que “los actores sociales no fueron protagonistas en la elaboración de esta legislación.” Y ampliando en la cuestión, expresan lo siguiente:
“No debe perderse de vista que la República Dominicana estaba sometida en aquella época a un régimen dictatorial y por ende la iniciativa la tuvo en todo momento el régimen gobernante, quien, no obstante, supo delegar la encomienda en juristas de notoria imparcialidad y experticio, y adicionalmente siempre estuvo abierto a las recomendaciones de organismos internacionales, muy especialmente la OIT. Así, por ejemplo, se observa cómo la dictadura aprobó leyes que creaban las condiciones para un adecuado desarrollo de las relaciones colectivas de trabajo,64 en unas condiciones en que la organización sindical era inexistente y los primeros intentos de sindicación eran monitoreados por el régimen. Al sector empleador se permitió organizarse con un poco más de libertad, conformando el primer y todavía único sindicato de empleadores: La Confederación Patronal de la República Dominicana (1952).”
La experiencia de la Constitución de 1963, en cambio, puede ser pensada bajo una lógica distinta, en la cual las propuestas relativas al trabajo se correspondían directamente con reivindicaciones requeridas por las clases trabajadores y populares.
- El trabajo en la Constitución de 1963.
El trabajo como fundamento principal de la nación dominicana.
Hasta la proclamación de la Constitución de 1963, los textos constitucionales dominicanos fueron bastante escuetos en el abordaje del trabajo. Las versiones inmediatamente anteriores se limitaron a consagrar el derecho a la libertad del trabajo y la posibilidad de establecer por ley la jornada máxima de trabajo, los días de descanso y vacaciones, los sueldos y salarios mínimos y sus formas de pagos. En la experiencia constitucional de 1963, en cambio, el trabajo adquiriría un rol protagónico.
El artículo 2 estableció lo siguiente:
“La existencia de la nación dominicana se fundamenta principalmente en el trabajo; éste se declara como base primordial de su organización social, política y económica y se le erige en obligación ineludible para todos los dominicanos aptos.”
La disposición en cuestión levantaría mucha controversia. Bajo un rígido esquema de la metodología constitucional y la aprehensión de los sectores empresariales, no resultaba comprensible la proclamación constitucional del trabajo como fundamento de la nación dominicana. El diputado constituyente Brito Mata, haciendo referencia a la metodología constitucional, expresó lo siguiente en sesión del 20 de febrero de 1963:
“(…) aún cuando el trabajo es la base fundamental de todo Estado civilizado, es muy raro que las constituciones lo consignen así. Nosotros no nos oponemos a que se consigne el trabajo en esa forma, porque precisamente, desde la época colonial uno de nuestros males ha sido el desprecio al trabajo y es hora de que se le dignifique, pero no se puede perder de vista la metodología que debe observar una Constitución. Este artículo tal como está redactado, no corresponde a las bases éticas y sociales que deben contemplar, en forma general, el orden programático y revolucionario que propone esta Constitución dentro de un orden metodológico.”
El diputado agregó que la disposición debía ser incluidoa en el apartado donde se consignaban los derechos relativos al trabajo, no en las disposiciones generales y fundamentales de la Constitución. Acto seguido a esta intervención, el acta de la sesión reseña una intervención del diputado constituyente Ares García, vicepresidente de la asamblea, de esta manera:
“(…) el diputado vicepresidente Ares García se refirió a algunos editoriales de periódicos que confunden totalmente susodicho artículo 2 del anteproyecto de Constitución del Partido Revolucionario Dominicano (PRD), puntualizado que este artículo es uno de los más repudiados por los patronos y sus defensores, y ha observado que en los mismos se cae siempre en el trabajador, no hablando de este último sino del trabajo, añadiendo, así mismo que se quería presentar al trabajador como una amenaza para el patrono, y que este no es el sentido del precitado artículo del anteproyecto del Partido Revolucionario Dominicano.”
Defendiendo la disposición, el diputado constituyente Miguel Soto manifestó lo siguiente:
“(…) el trabajo, tal y como está consignado en nuestro proyecto de Constitución es precisamente lo que todo hombre o toda persona debe tener como principio para el progreso de la vida. El trabajo en estos conceptos es una cosa y el régimen de trabajo es otra. Porque el régimen de trabajo dice lo que es para el trabajador obtener sus distintas conquistas.”
Las posiciones de los diputados Ares García y Miguel Soto venían a precisar el sentido de la disposición, pues esta hacía referencia al trabajo en sentido general, no a los trabajadores en sentido específico. Parece ser que ciertos sectores patronales interpretaron la disposición en el sentido de que solo los trabajadores eran importantizados, en perjuicio de los intereses y aportes del capital empresarial al desarrollo de la nación. El texto sería aprobado bajo la férrea defensa del diputado Ares García:
“(…) póngase donde se ponga, colóquese donde se coloque, sea al principio, en medio, en el último artículo de la Constitución que aprobemos, debe estar en ella el precepto de que es el trabajo la base fundamental de la existencia de la nación dominicana. Todas las naciones del mundo basan su existencia en el trabajo como elemento preponderante de su existencia; es necesario que se reconozca, que se proclame a los cuales vientos lo que constituye una verdad fundamental, lo que en hechos es la base fundamental de todo estado moderno, como lo es el trabajo.”
- Constitucionalización de derechos laborales.
El texto supremo de 1963 constitucionalizó derechos laborales que ya habían sido reconocidos por la legislación. El artículo 15 reconoció la libertad de la organización sindical y el artículo 20 el derecho de los trabajadores a la huelga y de los patrones al paro. Ambos ya habían sido consignados en el Código Trujillo de Trabajo, pero con su reconocimiento constitucional su protección sería consolidada, ya que sustrajo su disposición a las mayorías legislativas ordinarias. Su reconocimiento formal se mantendría en la Constitución de 1966.
Por otro lado, la Constitución de 1963 introdujo un derecho laboral hasta entonces inexistente en la República Dominicana: el derecho del trabajador de participar en los beneficios de la empresa. El artículo 19 lo consignó de la siguiente manera:
“En toda empresa agrícola, industrial, comercial o minera, los trabajadores tendrán derecho a participar en los beneficios de la misma, reconociendo el interés legítimo del propietario y los demás factores de la producción. La ley fijará el alcance y la forma de esta participación.”
La participación de los trabajadores en los beneficios de la empresa sería mantenida como derecho en la Constitución de 1963. Mediante la Ley Núm. 288 de 1972, luego modificada por la Ley Núm. 195 de 1980, se regularía el ejercicio de este derecho estableciéndose como porcentaje de dicha participación el 10% de las utilidades o beneficios. El Código de Trabajo de 1992 (vigente) mantendría esta conquista laboral.
La Constitución de 1963 también consagró el principio de isonomía salarial, cuando en su artículo 17 estableció lo siguiente:
“A igual trabajo corresponde igual salario, sin discriminación de sexo, edad o estado.”
La discusión de esta disposición revela la visión profundamente progresista que tenía parte de los diputados constituyentes. La versión original de la disposición, tal cual fue consignada en el proyecto de Constitución, hacía referencia expresa a la no discriminación de la mujer en el ámbito salarial. Aunque luego se eligió una redacción más genérica, en la sesión del 6 de marzo de 1963 se recogen interesantes intervenciones. La diputada Germosén de Ceballos expresó lo siguiente:
“(…) realmente considero que el art. (…) que presenta el anteproyecto del PRD lo encuentro de una manera completa, bastante clara y en fin, que trata de favorecer a la mujer trabajadora, la mujer humilde, aquella mujer explotada y que solamente por el hecho de pertenecer al sexo débil, no disfruta del salario que realmente debe tener.”
El cambio de la redacción del artículo, prefiriéndose una fórmula más genérica, se debió a intervenciones como la del diputado Cruz Maquín y la diputada Campagna de Read:
“Los dos casos contemplados por el proyecto, el de la mujer y el de los menores, son consecuencias, son efectos de una regla general de una conquista social que se llama el derecho al trabajo, pero no hay efectos ni hay consecuencias sin causas ni principios. Las dos disposiciones son correctas, pero se han sentado sin antes establecer de dónde dimanan. (…) ¿De dónde entonces viene esa igualdad de la mujer con los hombres en igual trabajo? Del principio de que a igual trabajo igual salario sin discriminación alguna. De manera que lo que procede es declarar previamente que sienta la regla de que debe haber una igualdad general sin discriminación y como consecuencia entrar en las especies previstas porque bien pueden enumerarse otras.”
“Insisto en que en una carta sustantiva deben consagrarse los principios generales y como bien dice el colega Cruz Maquín, no hay causa sin efecto. Luego puede abundarse ese artículo con un principio específico como por ejemplo el de la mujer, pero que emane del principio general que dice a igual trabajo corresponderá igual salario sin discriminación.”
- Propuestas que quedaron fuera de la Constitución.
Para finalizar, quiero señalar dos importantes propuestas contenidas en el proyecto original de Constitución y/o discutidas por el congreso constituyente, pero que al final no fueron tomadas en consideración.
El proyecto original contemplaba la iniciativa legislativa a favor de los sindicatos. Una medida que más allá de lo controversial que resultaba, reflejaba el profundo compromiso con la clase trabajadora. Fue excluida del texto bajo motivaciones como las del diputado Vélez Toribio, en sesión del 8 de marzo de 1963:
“Tradicionalmente entre nosotros la iniciativa está limitada a los tres poderes en que en forma clásica se dividen los sistemas republicanos en el mundo. Los autores han querido darle participación en ese artículo a los sindicatos. Nosotros entendemos que, de dársele participación a los sindicatos, habría que hacerlo también con todos los sectores de la vida nacional y consideramos que todos ellos están representados en los tres poderes que tradicionalmente tienen iniciativa en la formación de las leyes.”
Por otro lado, en la misma sesión y luego de aprobarse la disposición relativa al deber de colaboración de los trabajadores en la empresa, el diputado Muñiz hizo la siguiente propuesta de artículo:
“El artículo que me propongo someter es el siguiente <el Estado reconoce a los trabajadores el derecho a coparticipar en la dirección de las empresas públicas en la forma y según lo establece la ley, a fin de ayudar al desarrollo de la capacidad de los mismos, elevar social y económicamente el trabajo y para responder a las necesidades de una mayor producción>.”
La propuesta fue apoyada por el diputado Brito Mata, quien manifestó lo siguiente:
“Precisamente en el programa del gobierno actual, que tiene 49 escaños en esta sala, se contempla la idea de darle coparticipación a los trabajadores de la industria azucarera. (…) Cuando se limite la posibilidad de que los trabajadores puedan coparticipar en las empresas públicas se está coartando su derecho.”
Hoy, 60 años después, una propuesta de este tipo sigue siendo enormemente revolucionaria.
Bibliografía
Diputados, C. d. (2009). 1963. Actas de la Asamblea Revisora de la Constitución de la República Dominicana. . Santo Domingo: Fundación Juan Bosch.
Herrera Carbuccia, M., & Hernández, C. R. (2012). Orígenes del Derecho Laboral Dominicano. In M. Monsalve, Orígenes del Derecho Laboral Latinoamericano.
Polanyi, K. (2007). La gran transformación. Crítica del liberalismo económico. Madrid: Quipu.