Recordando la Constitución dominicana de 1963

Constitución formal / Constitución material y la ofensiva deconstituyente.

• Constitución de 1963: una nueva Constitución.

En la primera entrega de esta serie concluía en que los trabajos constitucionales de 1963 pueden ser entendidos como el resultado de un proceso constituyente que culminó en la aprobación de una nueva Constitución. En ese abordaje inicial estuvo presupuesta la concepción normativa y formal de Constitución, hoy predominante en los estudios sobre la materia. Pero la experiencia objeto de análisis es mucho más rica y compleja como para limitarnos a esta idea de Constitución.

El término “Constitución” es frecuentemente utilizado en las sociedades occidentales contemporáneas. No se trata de un término reservado a ciertos sectores profesionales e institucionales, sino extensivo cada vez más a todos los ciudadanos que forman parte de un determinado Estado. Usualmente el término se utiliza en una forma que hace presuponer su significado y pocas veces nos detenemos a analizar de qué hablamos cuando hablamos de “Constitución.”

Desde una acepción general el término “Constitución” podría referir a cualquier cosa, situación o persona. Tal y como lo señala Carl Schmitt, “todo, cualquier hombre y cualquier objeto, cualquier establecimiento y cualquier Asociación, se encuentra de alguna manera en una <<constitución>> y todo lo imaginable puede tener una <<constitución>>.” (1996: 29). Pero este no es el sentido con que suele emplearse el término. De hecho, como forma bastante explícita de excluir este sentido amplio, en su forma escrita se expresa predominantemente en mayúscula.

La voz “Constitución” está sujeta a diversas acepciones, lo cual es igual a decir que existen diversos conceptos de Constitución. Para mis fines interesan dos: los de Constitución formal y Constitución material.

• Constitución formal y Constitución material.

Según Riccardo Guastini, en determinados contextos “se habla de Constitución formal para referirse a un documento normativo particular” (2010: 82). Usualmente este documento normativo consigna las normas que determinan la forma de un Estado. En un sentido similar, Mauro Barberis considera que la Constitución, entendida en un sentido documental, refiere a “un texto o documento que instituye y limita aquel supremo poder político que (…) es llamado Estado” (2008: 126).  Agrega que usualmente este documento está dividido en dos partes que ilustran las funciones de la Constitución: una que instituye y limita el poder político y otra que consigna una declaración de derechos atribuidos a las personas.

El anterior es el sentido de Constitución hoy predominante gracias a los discursos normativistas y a la influencia del constitucionalismo como filosofía política y jurídica sobre la organización del Estado y la sociedad. Ciertamente, cuando hablamos de Constitución solemos hacerlo desde una perspectiva eminentemente jurídica y desde una posición normativa de limitación del poder.

Pero, incluso de manera previa al sentido reseñado, existen otros sentidos de Constitución de vital importancia, dentro de ellos el material. Guastini identifica el concepto material de Constitución con el régimen político vigente en un Estado. Por este, el autor considera que pueden entenderse cosas tan diversas como “el conjunto de fines políticos en vista de los cuales las fuerzas dominantes inspiran la acción estatal”, “la real disposición y funcionamiento de las instituciones políticas en las distintas fases históricas” (de manera independiente a lo jurídicamente establecido), o simplemente “el conjunto de las relaciones (y, en particular, la distribución del poder) entre las fuerzas políticas (…)” (2010: 83). Por su parte, Barberis considera que la Constitución en sentido material “indica las regularidades en todo caso identificables en la formación y en el funcionamiento de los supremos poderes políticos, esto es, la situación de hecho de una determinada distribución del poder” (2008: 128-129).

La Constitución material es, por tanto, un concepto eminentemente político y/o sociológico. Mención especial merece aquí el trabajo recopilatorio de Ferdinand Lasalle publicado bajo el título “¿Qué es una Constitución?”, del cual aquel malvado personaje de la historia dominicana distorsionó una famosa frase que aún perdura en nuestra cultura política. El trabajo de Lasalle es probablemente la principal referencia de este concepto de Constitución.

Según el histórico dirigente del socialismo alemán, la Constitución de un país es realmente “la suma de los factores reales de poder que rigen en ese país.” Por factores reales de poder considera a “esa fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes e instituciones jurídicas de la sociedad en cuestión, haciendo que no puedan ser, en sustancia, más que tal y como son” (1999: 42, 36). Este sentido se alinea con parte de las consideraciones de Guastini y Barberis que he compartido.

• Constitución de 1963 y factores reales de poder: hacia una nueva Constitución material.

Hechas las anteriores precisiones, aporto la siguiente consideración: la Constitución de 1963 no solo fue una nueva Constitución en un sentido formal-normativo, sino que también pretendía alterar los factores reales de poder que regían la República Dominicana. Es decir, pretendía instituir una nueva Constitución material. Esta es tal vez su principal diferencia con otras constituciones, como por ejemplo la resultante de la revisión constitucional del año 2010. Además de ser razón de su superior valor histórico.

Los factores reales de poder a la caída del régimen trujillista giraban esencialmente en torno a cuatro sectores: la oligarquía dominicana, la iglesia, el orden militar y, sobre todo, el imperialismo estadounidense. Haré breve referencia a los dos primeros.

La Constitución de 1963 impugnó directamente las concepciones predominantes sobre los objetivos y fundamentos de la organización política de la sociedad, al establecer un sentido sustantivo de igualdad en las finalidades básicas de los poderes públicos e identificar al trabajo como fundamento de la nación. Además, trastocó los supuestos que gobernaban la relación capital-trabajo al reconocer derechos como la organización sindical, la huelga, la isonomía laboral y la participación en los beneficios empresariales. Por otro lado, frente a la noción de propiedad que informaba la visión ideológica de la oligarquía, la Constitución de 1963 dispuso, entre otras medidas: la función social de la propiedad; el carácter antisocial de la propiedad o posesión sobre cantidad excesiva de tierras, expresado en la prohibición del latifundio; el derecho de dotar de tierras a las familias campesinas desprovistas de éstas; el pago proporcional del incremento de la propiedad que se debiera a la acción estatal. No fue casual que los sectores económicos más poderosos participaran activamente en crear las condiciones para el golpe de Estado e incluso que organizaciones que hoy agrupan esos sectores, como el CONEP (antiguo Consejo Nacional de Hombres de Empresa), se hayan constituido en este contexto histórico con el objetivo de defensa de sus intereses.

¡Qué decir de los intereses eclesiásticos! La Constitución de 1963 incurrió en el “pecado” de no hacer referencia expresa al Concordato con la Iglesia Católica, tal cual lo habían hecho los distintos textos constitucionales posteriores a la suscripción de este acuerdo en 1954. Según relata el entonces presidente, Profesor Juan Bosch:

“El diario El Caribe publicó una especie de borrador del proyecto constitucional del PRD, y como en él no aparecía mención alguna del Concordato que había firmado Trujillo con la Santa Sede, se desataron las iras del Averno y los dominicanos vieron un espectáculo digno de figurar en la historia: los niños de las escuelas católicas apedrearon el edificio del Congreso, con averías de cristales, de donde resulta que es verdad que la historia da vueltas en espiral y pasa regularmente sobre un mismo punto, pues algo parecido había sucedido en los primeros tiempos de la cristiandad, cuando los predicadores del Verbo eran apedreados por multitudes en que abundaban los niños.” (2009: 141-152).

Bosch comenta que antes de tomar posesión como presidente recibió la vista del entonces Nuncio Apostólico, Monseñor Clarizio. Este le reclamó que pidiera a los diputados constituyentes incluir una disposición referente al Concordato, a lo cual el presidente electo se negó. Similar reclamo le hizo luego el Obispo de San Juan de la Maguana, Monseñor O’Reilly (2009).

La Constitución de 1963 incurrió en otros “pecados” que no agradaron al poder religioso, ya que pretendían reconfigurar la idea de familia al reconocer “radicales” derechos como el de la igualdad de hijos legítimos y naturales o de los cónyuges respecto del matrimonio (incluyendo lo relativo al régimen económico). No puede quedarse la osadía de establecer la posibilidad de que las uniones de hecho, por razones de equidad e interés social, generaran efectos económicos similares a los del matrimonio. Como era de esperarse, las reacciones frente a estas disposiciones fueron desde simples oposiciones a denuncias del riesgo de destrucción de la familia dominicana por las desavenencias que se producirían en su interior, de manera similar a opiniones recientemente expuestas con relación a la posibilidad de que los padres puedan decidir el orden de los apellidos de sus hijos.[1] Por algo aquello dicho por Marx de que los hechos y personajes de la historia aparecen dos veces, la primera como tragedia y la segunda como farsa.

El artículo XXII del Concordato establece que la enseñanza suministrada por el Estado en las escuelas públicas debe estar orientada por los principios de la doctrina y de la moral católica. Es decir, oficializa la educación confesional. Parece ser que los clérigos y buena parte de sus seguidores consideraron (con mucha razón) que lo anterior era incompatible con que la Constitución de 1963 eligiera a la ciencia como fundamento básico de la educación. Hoy persiste con fuerza una concepción confesional de la educación y para ello solo basta seguir los cíclicos debates que se dan en torno al estudio obligatorio de la biblia en las escuelas.

En definitiva, la Constitución de 1963 fue un gigante intento de aprovechar lo que, primero Bobbio y luego Peces-Barba, concibieron como la función promocional del Derecho (ROMAN, 2011), para avanzar hacia una nueva Constitución material. Cabe destacar que, si bien en el contexto dominicano las medidas propuestas fueron interpretadas como “radicales”, la realidad es que estas no eran más que las consecuencias propias de un paradigma constitucional que a nivel comparado tenía décadas de vigencia: el constitucionalismo social, que tuvo como sus principales expresiones las constituciones de Querétaro en 1917, de Weimar en 1919, de Cuba en 1940, así como las llamadas constituciones europeas de posguerra. La ideología implícita de la Constitución de 1963 se enmarca en esta tradición, más propia de la socialdemocracia que del comunismo, o para decirlo en términos latinoamericanos, dentro de la llamada izquierda democrática.

En este aspecto, sin embargo, el prestigioso constitucionalista y politólogo, Flavio Darío Espinal, parecería atribuir parte del fracaso del orden democrático surgido luego de la dictadura al proceso constituyente y al contenido final de la Constitución de 1963. En su tesis doctoral publicada bajo el título “Constitucionalismo y Procesos Políticos en la República Dominicana”, el autor sostiene lo siguiente: “(…) el contenido del texto constitucional auspiciado por el partido gobernante y las características mismas del proceso de elaboración constitucional jugaran un papel crucial en el fracaso de la democracia después de la caída de Trujillo”. Agrega que el proceso de elaboración constitucional de 1963 generó nuevas esferas de confrontación que afectaron al incipiente régimen democrático, ya que “mientras el partido gobernante (PRD) actuaba como si tuviera el derecho absoluto de imponer una Constitución progresista, las fuerzas políticas y sociales que se oponían a dicho partido, equiparando cualquier medida progresiva a una amenaza comunista, asumieron los métodos de la conspiración, el sabotaje y el militarismo” (2001: 124).

Desde una interpretación caritativa, la posición del profesor Espinal vendría a exponer la falta de sentido político para asegurar los consensos necesarios de cara a la transición democrática postdictadura, aunque ello implicara renunciar a ciertas reivindicaciones y, en parte, a la legitimidad otorgada mediante el voto popular. Desde otra interpretación, en este caso no tan caritativa (y para algún lector mi metáfora resultará exagerada), su posición vendría a sugerir que la ruptura del orden democrático, a través de la violación (supresión) de la Constitución, se debió a que esta llevaba una muy provocadora falda. Lo que parecería ser una reflexión realista sobre las circunstancias históricas termina más bien abonando (sin intención) al relato reaccionario contra la Constitución 1963.

En una etapa histórica donde la regla regional fue la de las rupturas al orden democrático mediante golpes de Estados y la posterior instalación de gobiernos autoritarios, resulta un tanto ingenuo si quiera pensar que ante una actitud medianamente distinta a la señalada por el profesor Espinal los resultados hubiesen sido otros. Claro está, a menos que la moderación de la intención a “imponer una Constitución progresista” no terminara confundiéndose con los intereses de los detentadores de los factores reales de poder, como a veces suele suceder cuando se navega hacia el extremo centro.

Las autoridades electas el 20 de diciembre de 1962 no solo tenían la responsabilidad de asegurar la transición política hacia un orden democrático, sino también la de realizar las reformas que en lo social y económico resultaran necesarias para promover una mejoría de las condiciones materiales de existencia del pueblo dominicano y de esa manera salir del atraso al que había sido sometido. Por eso el proceso constituyente de 1963 no se limitó al objetivo de aprobar un nuevo documento constitucional y se extendió a la intención de “fundar o a modificar aspectos sustanciales de las relaciones políticas, económicas, sociales y culturales, incluidas las jurídicas” (PISARELLO, 2014: 21). El golpe de Estado del 25 de septiembre de 1963 y la posterior intervención estadounidense del 28 de abril de 1965 eliminarían todo vestigio de esta intención.

• La ofensiva deconstituyente.

Donde sea que exista un proceso de transformación política, económica y social sustantiva, se produce una contrapartida reaccionaria que se niega a renunciar a un estado de cosas. Gerardo Pisarello explica como frente a los principales procesos constituyentes democratizadores modernos, históricamente se levantaron resistencias reaccionarias que “podían provocar un freno temporal en los procesos de cambio o podía desencadenar procesos deconstituyentes de signo inverso, des-democratizadores.” Las formas fueron variadas, pero no en pocos casos incluyeron procesos destituyentes violentos como los golpes de Estado, “que desplazaban las instituciones existentes, restaurando los viejos marcos constitucionales o instaurando otros de signo elitista o despótico” (2014: 79). Justo lo que sucedió en la República Dominicana.

Dos de las primeras medidas adoptadas (de facto) por el Golpe de Estado de 1963 fueron la disolución de las cámaras legislativas integradas por los representantes democráticamente electos y el restablecimiento del texto constitucional de la reforma proclamada por el Consejo de Estado el 17 de diciembre de 1962. A partir de dicha decisión se produjo la destrucción de la Constitución de 1963. Según Schmitt, por destrucción de la Constitución debe entenderse la supresión de la Constitución existente acompañada de la supresión del Poder Constituyente en que se basaba (1996). Como acertadamente resalta Nassef Perdomo, la declaratoria (de facto) de la inexistencia de la Constitución resultante del proceso de 1963, supuso la ruptura del poder constituyente y, por tanto, puede considerarse que el golpe de Estado destruyó la Constitución dominicana (2014).

En la clasificación que Pisarello hace de los procesos deconstituyentes del siglo XX, el caso dominicano puede ubicarse dentro de “los procesos deconstituyentes en el contexto de la guerra fría”. Tal y como expresa el autor, “tras la revolución cubana, [los Estados Unidos] participaron de manera directa o indirecta en diferentes procesos destituyentes que tenían como objetivo, supuestamente, impedir la expansión <comunista> en la región” (2014: 94). En artículo publicado por El Caribe el 26 de septiembre de 1963 (un día después del golpe de Estado), se evidencia este objetivo. En él se reseña que “(…) el nuevo gobierno, encabezado por el secretario de las Fuerzas Armadas, mayor general Víctor Elby Viñas Román y otros altos jefes de los institutos castrenses del país, propugnará la <erradicación del comunismo> (…)” (Hernández, 1965). Por si fuera poco, en editorial de ese mismo día se hace una justificación clara del golpe haciendo alusión al fantasma del comunismo. Procedo a reproducir íntegramente la imagen del texto:

[1] A propósito de una sentencia del Tribunal Constitucional y de la nueva ley de actos del estado civil de las personas.

Luego del golpe, las Fuerzas Armadas motivaron la formación de un nuevo gobierno con integrantes de diversos partidos (esencialmente los perdedores de las elecciones de 1962). El 26 de septiembre de 1965, con el poder mágico que parecería otorgar la fe notarial de Francisco Sánchez Báez, quedaría establecido mediante un acto ilegítimo el gobierno del Triunvirato. Este gobierno tendría una duración provisional de dos años y debía realizar elecciones en los distintos niveles de representación electiva. Esto último no fue posible como consecuencia del levantamiento cívico-militar y popular del 24 de abril de 1965, cuyo objetivo era el restablecimiento de la Constitución de 1963 y el retorno sin elecciones de Juan Bosch al gobierno.

Los hechos que siguen a la llamada revolución de abril son bien conocidos. Después de varios meses de combates y con una intervención militar estadounidense, se firmaría el Acto de Reconciliación Nacional, mediante el cual se pretendía poner fin al conflicto, y el 3 de septiembre de 1965 se firmaría el llamado Acto Institucional, con el que quedaba instalado el gobierno provisional presidido por Héctor García Godoy. Este gobierno tuvo la obligación de convocar a elecciones generales, lo cual fue dispuesto mediante la Ley Núm. 69 del 1ro de diciembre de 1965. Estas elecciones se produjeron el 1ro de junio de 1966, resultando “ganador” Joaquín Balaguer, en un contexto electoral caracterizado por una intervención de una potencia extranjera y la imposibilidad del PRD de hacer campaña libremente.

El Acto Institucional de 1965 establecía en su artículo 53 que el gobierno elegido tendría la obligación de convocar, en un plazo no mayor de cuatro meses después de su instalación, a una Asamblea Constituyente, para “tomar una decisión sobre el problema constitucional”. Tal y como plantea Nassef Perdomo, esta disposición resultaba imprecisa, pues, aunque señalaba la necesidad de convocar una Asamblea Constituyente, era extremadamente vaga sobre la forma en que ello debía producirse (2014).

Balaguer sometió al congreso un proyecto que terminaría convirtiéndose en la Ley Núm. 17 del 13 de septiembre de 1966, a través de la cual se dispuso que la Asamblea Nacional se reuniera en funciones de Asamblea Constituyente. Es decir que realmente no hubo asamblea constituyente, si seguimos la clasificación que expusiera en artículo previo, sino la asignación de la función al congreso electo en atribuciones de Asamblea Nacional. La intención del Acto Institucional quedaría, por tanto, farseada.

El 28 de noviembre de 1966 se proclamó la llamada “Constitución de 1966”. Tanto en su estructura como en su contenido el texto guarda bastante semejanza con las constituciones vigentes durante la dictadura de Trujillo. De hecho, según establece Flavio Darío Espinal, en entrevista que le realizara a Luis Julián Pérez, coordinador de la comisión encargada de redactar el proyecto de Constitución de 1966, este le reconoció que la Constitución de 1955 “fue una de las referencias básicas que (…) usaron al momento de escribir el proyecto de constitución de 1966” (2001: 2008). Con esta Constitución quedaría consumado el proceso deconstituyente contra la experiencia histórica de 1963 y de 1965.

Si bien la nueva Constitución mantendría formalmente ciertas reivindicaciones, dentro de ellas la libre organización sindical, la participación en los beneficios empresariales y el derecho a la huelga, además de las tradicionales libertades fundamentales de las personas, en los hechos se correspondería con lo que según la clasificación ontológica de las constituciones que hace Karl Loewenstein, es una Constitución semántica (1986). En efecto, durante doce años el país viviría bajo una verdadera dictadura, caracterizada por la represión y el terrorismo de Estado utilizados con la permanente excusa de la necesidad de controlar el “comunismo”.

Como expresara Marx al referirse a la Constitución francesa en su “18 brumario de Luis Bonaparte”:

“En lo sucesivo, ambas partes invocan, por tanto, con pleno derecho, la Constitución: los amigos del orden al anular todas esas libertades, y los demócratas, al reivindicarlas todas. Cada artículo de la Constitución contiene, en efecto, su propia antítesis, su propia cámara alta y su propia cámara baja. En la frase general, la libertad; en el comentario adicional, la anulación de la libertad. Por tanto, mientras se respetase el nombre de la libertad y sólo se impidiese su aplicación real y efectiva —por la vía legal se entiende—, la existencia constitucional de la libertad permanecía íntegra, intacta, por mucho que se asesinase su existencia común y corriente.”

…

En una próxima entrega analizaré el régimen constitucional de la familia en la Constitución de 1963.

Bibliografía

Barberis, M. (2008). Etica para juristas. Madrid: Trotta.

Bosch, J. (2009). Crisis de la democracia de América en República Dominicana. In J. Bosch, Obras Completas (pp. 141-152). Santo Domingo: Comisión Permanente de Efemérides Patrias.

Darío Espinal, F. (2001). Constitucionalismo y Procesos Políticos en la República Dominicana. Santo Domingo: PUCMM.

Guastini, R. (2010). Interpretación, Estado y Constitución. Lima: ARA.

Hernández, M. A. (26 de Septiembre de 1965). En golpe militar deponen a Bosch. Fuerzas Armadas establecen comando transitorio. El Caribe, págs. 1,8.

Lasalle, F. (1999). Qué es una Constitución? elaleph.com. Disponible en https://norcolombia.ucoz.com/libros/Lassalle_Ferdinand-Que_Es_Una_Constitucion.pdf

Loewenstein, K. (1986). Teoría de la Constitución. Madrid: Ariel.

Perdomo, N. (2014). La reforma constitucional en la República Dominicana: estudio sobre el procedimiento y su apertura democrática. Memoria para optar al grado de de Doctor. Madrid: Universidad Complutense de Madrid.

Román, M. D. (2012). Una aproximación al concepto de "función promocional" en la teoría de derecho bobbiana: atisbos de su influencia en la teoría de los derechos fundamentales española. Revista de Ciencas Jurídicas, 119-138.

Schmitt, C. (1996). Teoría de la Constitución. Madrid: Alianza Universidad Textos.