La constituyente. 

• Motivación.

 El próximo 29 de abril se cumplirán 60 años de la proclamación de la Constitución de 1963, uno de los instrumentos a partir del cual debía iniciarse la senda democrática luego de 31 años de dictadura en la República Dominicana. Lamentablemente solo estuvo vigente por casi 5 meses. El 25 de septiembre de 1963 terminaría consumándose un golpe de Estado en contra del gobierno democrático presidido por el Profesor Juan Bosch. Una de las primeras medidas golpistas fue precisamente declarar inexistente la norma suprema aprobada por los representantes del pueblo dominicano.

 

La historia que sigue es bien conocida. La instalación de un gobierno ilegítimo bajo forma de triunvirato y la represión sistemática en contra de todo aquel que se pronunciara a favor de restablecer el orden constitucional, siendo el caso más significativo el de Manolo Tavárez Justo y sus compañeros del Movimiento 14 de Junio. Sin embargo, el fin de este gobierno se produciría el 24 de abril de 1965, cuando un grupo de militares y civiles respaldados por el pueblo en las calles, iniciaran la gesta heroica que ha pasado a conocerse como la Revolución de Abril.

La vuelta a la constitucionalidad se convirtió en la principal consigna de este movimiento cívico-militar y popular, al punto tal que los participantes fueron denominados los constitucionalistas, calificativo que no tiene sentido al margen del significante vacío que generó el momento histórico. Los constitucionalistas pasaron a asumirse a sí mismos y a sus partidarios como “el pueblo dominicano”, fijando una frontera antagónica con el “otro/enemigo” representado por el Clan Militar de San Isidro y las fuerzas invasoras. La correlación de posiciones surgidas en este contexto permite ejemplificar con nitidez la forma en que opera la lógica populista en los términos planteados por Ernesto Laclau (Laclau, 2005):

 

• La unificación de diversas demandas en una cadena de equivalencia.
• La constitución de una frontera que divide a la sociedad en dos campos, en este caso los “constitucionalistas” Vs. los “golpistas” y los “yankees”.
• La consolidación de la cadenada equivalencial mediante la construcción de una identidad popular que es cualitativamente más simple que la suma de los lazos equivalenciales: en este caso representada en la consigna de vuelta a la constitucionalidad.

 

La vuelta a la constitucionalidad, en términos laclaunianos, fue el significante vacío a partir del cual diversas demandas e intereses encontraron unificación frente a los enemigos del pueblo. Esta idea/sentimiento rebasaba, por tanto, las exigencias concretas del restablecimiento de las reivindicaciones plasmadas en la Constitución de 1963.  Consciente de lo anterior, lo que me propongo con este artículo y con otros más que formarán parte de una serie en conmemoración de la Constitución de 1963, es bajar de la consigna a reflexiones concretas para explicar qué realmente se perdió con la destrucción de esta Constitución el 25 de septiembre de 1963. De esta manera pretendo contribuir a identificar los grandes avances que representó aun después del momento histórico de su discusión y aprobación. También explicar cómo las diferencias políticas e ideológicas sobre su contenido aún se mantienen, aunque con otros personajes y tópicos.

 

Me enfocaré, sobre todo, en lo que la doctrina constitucional llama parte “dogmática” de la Constitución, ya que es allí donde se pueden identificar la mayoría de los puntos de ruptura de la Constitución de 1963. De manera concreta, pretendo abordar temas como los siguientes: idea de constituyente; la configuración constitucional de la familia; el trabajo; la propiedad; el régimen económico; la educación, entre otros.

En esta entrega iniciaré con la idea de “constituyente”.

• ¿Constituyente?

 Precisiones teóricas necesarias.

En los estudios constitucionales el término “constituyente” puede aludir a distintos conceptos y, por tanto, resulta necesario clarificar ciertas diferencias en cuanto a su uso.

 

Por ejemplo, para algunos la Constitución de 1963 no fue el resultado de un proceso constituyente porque su discusión y aprobación se realizó con sujeción a normas previas que regularon la designación de los representantes y el tiempo habilitado para los trabajos. Esta idea parte una concepción clásica de la constituyente como ejercicio de un poder originario, factual y extrajurídico y, en consecuencia, no sujeto a límites previamente constituidos. De lo contrario, lo que realmente existiría es un poder constituido que debe observar las reglas constituidas para regular su ejercicio.

 

Hay, sin embargo, un concepto más amplio o flexible de “constituyente”. Según Gerardo Pisarello, en un sentido técnico, “un proceso constituyente puede verse como un conjunto de actos que conducen a la aprobación de una nueva Constitución.” Y agrega que son las diversas las circunstancias o factores que pueden llevar a la aprobación de una nueva Constitución, por lo que este proceso, en términos históricos, “es todo menos un fenómeno esquemático.” (Pisarello, 2014).

 

En este caso dentro de las características relevantes se prescinde de las cualidades del sujeto constituyente (originario, de facto, extrajurídico) y se privilegia el objeto del proceso: aprobar una nueva Constitución. Y en cuanto este objeto del proceso, esta versión de la constituyente se distinguiría de la llamada revisión o reforma constitucional, pues en principio esta última no tendría como objeto aprobar una nueva constitución sino hacer modificaciones a una Constitución existente. La revisión o reforma constitucional tendría como límite las llamadas cláusulas intangibles de la Constitución, o lo que Carl Schmitt llama Constitución propiamente dicha, para distinguirla de las leyes constitucionales[1] (SCHMITT, 1996). La modificación de estas cláusulas o de la Constitución en los términos de Schmitt, supondría realmente la aprobación de una nueva Constitución, no una simple revisión.

 

De lo anterior que, bajo este concepto flexible de “constituyente”, existen países que contemplan formas distintas de cambio constitucional según el objetivo de ese cambio sea aprobar una nueva Constitución o simplemente modificar la Constitución existente. El ejemplo más reciente es el de Chile, en donde como consecuencia de una reforma constitucional en el año 2019 se agregó al procedimiento tradicional de reforma un procedimiento para elaborar una nueva Constitución. En este caso el proceso constituyente tendría de constituido el hecho de que hay normas previas que regulan su conformación y ejercicio y de constituyente que su función es la de aprobar una nueva Constitución.

 

Dentro de este modelo de constituyente que combina una sujeción a normas constituidas y una pretensión de crear una nueva Constitución y no limitarse únicamente a la reforma, un trabajo publicado por el PNUD bajo el título “Mecanismos de Cambio Constitucional en el Mundo” identifica las principales tipologías históricas (Ríos, Salas, Benkel & Madrid, 2015):

 

• Asamblea constituyente: Es un órgano colegiado conformado por ciudadanos electos por voto popular con el único y exclusivo mandato de aprobar un nuevo texto constitucional. Por tanto, no ejerce funciones legislativas y una vez culmina su mandato debe disolverse para dar paso al ejercicio de los poderes constituidos.
• Congreso o parlamento constituyente: En este caso los representantes electos por voto popular para ejercer funciones legislativas en el congreso o parlamento reciben adicionalmente un mandato especial para discutir y aprobar una nueva Constitución. De manera que, el mandato general para el ejercicio de funciones legislativas viene acompañado de un mandato especial y específico para ejercer una función constituyente. Contrario a lo que sucede con la Asamblea Constituyente, en este caso la aprobación de la nueva Constitución no supone disolución del órgano o el cese en funciones de los representantes, ya que mantendrían mandato para el ejercicio de las funciones ordinarias de legislación. Tratándose de un sistema bicameral, en este tipo la función constituyente puede estar atribuida a ambas cámaras legislativas o solo a una de ellas.
• Comisión constituyente de expertos: Se atribuye el trabajo de elaboración de la nueva constitución a un grupo de expertos y personas consideradas como notables, generalmente incluyendo abogados y/o otros profesionales relacionados con las áreas del derecho constitucional o las ciencias sociales.

 

• Caso de la Constitución de 1963.

 

La necesidad de una nueva Constitución suele estar motivada en circunstancias no jurídicas. Dentro de ellas, según el trabajo del PNUD que he citado, pueden estar “la formación de fuerzas o movimientos dentro de la comunidad política que impulsen la necesidad de un cambio constitucional.” Y se agrega que “esta fuerza puede estar dada por diversas circunstancias, como el derrocamiento de un régimen dictatorial, el surgimiento de un movimiento de independencia nacional, o una crisis económica, entre otras.” (Ríos, Salas, Benkel & Madrid, 2015).

 

En el caso dominicano, el derrocamiento de la dictadura de Trujillo abrió un proceso de transición hacia la institución de un régimen democrático, para lo cual resultaba fundamental la creación de un nuevo texto constitucional. Esta circunstancia no solo estuvo motivada por factores internos, sino también por la posición de la comunidad internacional, ya que como es conocido, la Organización de Estados Americanos había impuesto sanciones económicas y diplomáticas al Estado dominicana en la etapa final de la dictadura.

 

Muerto el tirano, Joaquín Balaguer se mantuvo ocupando la presidencia. Luego de un intento fallido de golpe de estado, se ve en la obligación de someter al Congreso una reforma constitucional con la finalidad de crear un régimen de transición hacia un nuevo orden institucional. El 29 de diciembre de 1961 se aprobaría la reforma, estableciéndose un Consejo de Estado que pasaría a concentrar las funciones ejecutivas, legislativas y de revisión constitucional. Pero lo más importante para los fines de nuestro trabajo fueron los artículos 123 y 124 de la Constitución reformada.

 

El artículo 123 estableció que después de realizadas las reformas necesarias en materia electoral, el Consejo de Estado debía convocar a elecciones de representantes a una Asamblea Revisora de la Constitución para una fecha que no sería posterior al 16 de agosto de 1962. Por su parte, el artículo 124 estableció que el Consejo de Estado convocaría a elecciones generales de los cargos electivos fijados por la Constitución reformada, de acuerdo con el artículo 123, debiendo efectuarse estas elecciones a más tardar el 20 de diciembre de 1962.

 

De lo anterior se verifica que la transición concebida tenía dos momentos fundamentales. En primer lugar, la elección de representantes cuya única función sería de la revisar la Constitución, de lo que se infiere que una vez cumplida esta labor cesarían en funciones. En segundo lugar, la elección de los representantes a cargos electivos en base a la Constitución que debía surgir previamente.

 

En efecto, mediante la Ley núm. 5968 del 20 de junio de 1962, el Consejo de Estado ordenó la completa revisión de la Constitución de la República, a través de una Asamblea Revisora que sería integrada por representantes electos en asambleas electorales. Los trabajos de este órgano debían iniciar 5 días después de que la Junta Central Electoral formulara la relación general de representantes electos.

 

Aunque tanto la Constitución como la ley hacían referencia a una Asamblea Revisora, me parece que no ha de caber duda de que la pretensión no era simplemente la modificación constitucional, sino crear un nuevo texto constitucional. Por algo la ley citada ordenaba la completa revisión del texto. De manera que, siguiendo la tipología que anteriormente reseñé, la idea era que la nueva Constitución fuese discutida y aprobada por un órgano cuyas características se corresponden con la de una Asamblea Constituyente, dado que el mandato exclusivo era el de elaborar y aprobar un nuevo texto constitucional y porque una vez aprobado dicho texto el órgano debía disolverse y los representantes cesar en sus funciones.

 

Lamentablemente este plan no puedo ejecutarse. La Junta Central Electoral manifestó que no contaba con las condiciones para organizar las elecciones de los representantes a la Asamblea Constituyente, razón por la cual mediante la Ley Núm. 6007 del 14 de agosto de 1962 se derogó la Ley Núm. 5968.  Posteriormente, se presentó la Ley Núm. 6027 que declaró la necesidad de una reforma constitucional y, agotado el procedimiento por el propio Consejo de Estado, se modificaron varias disposiciones de la Constitución, entre ellas los artículos 123 y 124.

 

En las modificaciones realizadas se dispuso la realización de una única elección, a más tardar el 20 de diciembre de 1962, con lo cual se dejaba sin efecto la elección previa de representantes para conformar una Asamblea Constituyente. En cambio, la solución fijada fue la de atribuir la responsabilidad de discutir y aprobar la nueva Constitución a los diputados electos, quienes a la par de sus funciones legislativas servirían como miembros de la Asamblea Revisora. Sus funciones como miembros de esta asamblea incluso iniciarían de manera previa a su juramentación como diputados, ya que la Constitución fijó el tercer día siguiente a la fecha de publicación de la relación de candidatos electos para lo primero, mientras que el 27 de febrero de 1963 para lo segundo.

 

Estos cambios fueron seriamente cuestionados por algunas organizaciones políticas, dentro de las cuales cabe resaltar el caso del Movimiento 14 de Junio.  Esta fue la razón principal por la que se negó a participar de las elecciones generales que tendrían lugar el 20 de diciembre de 1962.

 

La alteración del plan original llevó a que de una Asamblea Constituyente se pasara a tomar como órgano para discusión y aprobación de una nueva Constitución a un Congreso Constituyente, con la particularidad de que estuvo limitado a la participación de los integrantes de una de las cámaras legislativas, en este caso de la Cámara de Diputados. Esta opción histórica se corresponde perfectamente con el segundo caso de la tipología que previamente compartí siguiendo el trabajo del PNUD.

 

• Conclusión.

 

• La Constitución del año 1963 puede ser entendida como el resultado de un proceso constituyente, siempre que por “constituyente” se privilegie el concepto flexible que la define como: “ser un conjunto de actos que conducen a la aprobación de una nueva Constitución”

 

• La Constitución del año 1963 no puede considerarse como el resultado de una simple reforma constitucional, sino como la creación de nueva Constitución. Las circunstancias del “momento constitucional” y las normas transitorias aprobadas para hacerla realidad, más allá de las disquisiciones semánticas por los términos utilizados para referirse al órgano responsable, reflejan de manera incontrovertida que tanto la intención como el resultado sustantivo fue una nueva Constitución.

 

• Debe admitirse que la Constitución del año 1963 no fue el resultado de una Asamblea Constituyente, entendida bajo el significado predominante que la doctrina constitucional atribuye a este tipo de órgano y cuyas características definitorias son: 1) Elección de representantes; 2) Con mandato exclusivo para discutir y aprobar nuevo texto constitucional; 3) Con obligación de cesar en funciones luego de cumplido este mandato.

 

En el caso dominicano, sin bien los diputados fueron electos con el mandato específico de discutir y aprobar una nueva Constitución, este mandato no fue exclusivo, pues adicionalmente mantuvieron sus funciones ordinarias de legislación. Además, y dado lo anterior, los representantes se mantuvieron prestando funciones luego de completar la aprobación de la Constitución. De ahí que el concepto más adecuado para referirse a esta experiencia es el de “congreso constituyente”.

 

En todo caso, fuera de estas precisiones conceptuales, lo realmente importante es que a pesar de las dificultades bajo las cuales tuvo que activarse el órgano que dotaría al país de una nueva Constitución, este contó con una fuerte legitimación de origen. Una legitimación mayor a la de un congreso o asamblea revisora ordinaria, ya que quienes votaron por los representantes lo hicieron dando no solo un mandato general de representación, sino también un mandato específico para que a través de un nuevo texto constitucional se sentaran las bases que permitirían avanzar a la República Dominicana hacia un orden democrático.

 

Bibliografía

 

Laclau, E. (2005). La Razón Populista. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.

Pisarello, G. (2014). Procesos constituyentes. Caminos para la ruptura democrática. Madrid: Trotta.

Ríos, M., Salas, V., Benkel, N., & Madrid, S. (2015). Mecanismos de cambio constitucional en el mundo. Análisis desde la experiencia comparada. Vitacura: PNUD.

Schmitt, C. (1996). Teoría de la Constitución. Madrid: Alianza Universidad Textos.

[1] Las leyes constitucionales son, para Schmitt, las disposiciones que no atañen al core de la Constitución y que, por tanto, pueden estar sujetas cambios sin que por ello cambie la Constitución misma.