Si reformar es mejorar lo ya existente, no es posible hacerlo con los mismos elementos que han llevado al sistema tributario a donde se encuentra. Es decir, si la preocupación de las autoridades es mejorar las recaudaciones de un sistema que tiene altos niveles de evasión impositiva, como es el caso del impuesto sobre la renta y del impuesto a la transferencia de bienes industrializados y servicios (ITBIS), no es posible recaudar más por medio de aumentos de las tasas. Tampoco creando más tributos. Precisamente en esos dos pilares descansó la modificación tributaria de finales de 2012 (ley 253-12), y la presión tributaria solo se incrementó medio punto porcentual y se ubicó en el mismo nivel al tercer año de su implementación. Puede inferirse, en consecuencia, que nada tiende a cambiar haciendo lo mismo.
Hacer menos complejo el sistema actual, reducir las tasas de los tributos existentes y ampliar su alcance, facilitar el pago a los contribuyentes para que puedan dedicar más horas a producir y menos a cumplir con las normas, hacer las reglas más transparentes y fáciles de entender para los contribuyentes, sí constituiría una reforma. En consecuencia, una reforma impositiva no debe ser vista con una mirada fiscalista o de contabilidad impositiva. Ese ha sido el enfoque desde la modificación del Código Tributario en el año 2000 hasta la fecha.
Aunque el Pacto Fiscal incluido en la ley de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 ha sido pospuesto, se dan pasos para modificar la estructura tributaria. El Reglamento que regula el procedimiento para la aplicación del ITBIS a los servicios digitales captados en la República Dominicana es un ejemplo de las acciones que se llevan a cabo en ese sentido.
A pesar de que en la versión preliminar del reglamento se plantea gravar las comisiones de las plataformas digitales, en realidad hay que considerar el impacto del impuesto que recaería sobre el consumidor. En los casos de plataformas que sirven para poner en contacto a oferentes y demandantes, la ampliación de la tributación tiene el potencial de impactar a ambas partes. Si bien el sujeto pasivo, quien paga el impuesto, es la empresa que pone en contacto a, por ejemplo, dueños de vehículos con pasajeros o a dueños de viviendas con huéspedes, el impacto impositivo recaería sobre esos terceros.
Antes de continuar, es necesario recordar que los servicios de transporte de carga y de pasajeros, así como los servicios de alquiler de viviendas, están exentos del ITBIS. Ampliar su alcance necesitaría una ley. Aunque la base imponible son las comisiones, de acuerdo con el borrador del reglamento, podría existir una línea fina en términos prácticos en su aplicación.
En fiscalidad es necesario comprender la incidencia real de los tributos. En realidad, serán los consumidores quienes tendrán una potencial disminución de riqueza y bienestar por mayores tarifas para estas empresas poder compensar el 18% de reducción en sus ganancias. Si deciden compartir esa pérdida, o parte de esta, igual podrían hacerlo reduciendo el ingreso que ganan los dueños de los activos que ponen al servicio de los usuarios. Es decir, los propietarios de vehículos y viviendas. Un impacto similar, aunque no idéntico, porque el modelo de negocio no es el mismo, podría producirse con las plataformas de streaming y los otros servicios que caerían dentro del ámbito del reglamento.
No luce coherente haber postergado la modificación de los impuestos, anunciada en octubre pasado, si se introducen cambios que de todas formas impactarían al consumidor local.
Tampoco luce coherente modificar elementos fundamentales del Código Tributario si los agentes económicos esperan una reforma integral de esta legislación. Cuando se aplazó el llamado Pacto Fiscal en 2021 se entendió que la reforma integral al Código Tributario estaba pospuesta.
En tal sentido, entendemos que el proyecto de ley para modificar el Título I del Código Tributario que fue dado a conocer en marzo pasado, y que se encuentra en revisión por las autoridades, debería esperar a una modificación integral del Código Tributario. Con una reforma integral se decidiría cuáles títulos deben ser modificados, cuáles deben ser suprimidos y aquellos que deben ser adicionados. Las modificaciones deberían ir en consonancia con la nueva estructura tributaria.
Coincidimos con abogados y expertos tributarios en que algunos elementos presentados son positivos y que hay modificaciones que deben ser ponderadas.
Desde el punto de vista del análisis económico del texto, preocupa que el proyecto incrementa las penas sin introducir elementos para simplificar el sistema tributario de forma tal que: 1) sea más fácil tributar, 2) se reduzcan los incentivos a la evasión y a la elusión, y 3) a las mismas autoridades tributarias le sea más fácil administrar el sistema para no recurrir a los castigos.
El proyecto continúa una tradición en el análisis social de que existe una predisposición de los dominicanos a evadir impuestos. Se asume que evadir es algo natural, parte de la cultura, y que es una condición estática. Al proyecto carecer de un planteamiento integral, se está obviando la complejidad de un sistema tributario que desincentiva a los ciudadanos a formalizarse, a la vez que hace difícil a la autoridad tributaria poder realizar su trabajo de recaudación. En 1992, cuando las tasas de impuestos sobre la renta fueron reducidas, aumentaron las recaudaciones; los mismos contribuyentes dominicanos tuvieron el incentivo de aumentar su tasa de cumplimiento.
Por otro lado, un clima de negocios requiere de certeza para los agentes económicos. En consecuencia, menos incertidumbre y menos discrecionalidad. Estas son características fundamentales para realizar inversiones formales con un horizonte de largo plazo, sin demandas de regímenes particulares de exenciones impositivas. Entendemos que el proyecto afecta el elemento de certeza.
El proyecto introduce de forma diferente el “paga y reclama” (solve et repete) existente en el actual código en su Artículo 143, pero que ha sido declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia debido a que “establece un requisito que condiciona o restringe el acceso de los individuos ante la justicia tributaria”[1].
En tal sentido, los Artículos 210 y 211 introducen una fianza que debe ser pagada por el contribuyente para la suspensión de una Resolución de Determinación de Obligatoriedad, de una Resolución de Reconsideración o de una Resolución Sancionatoria. La fianza deberá ascender al 50% del valor de la deuda tributaria.
El Artículo 134, del proyecto dado a conocer en marzo de 2022, plantea la clausura de establecimientos “sin procedimiento previo”. Esto se haría “como medida intimidatoria y no como sanción”, de acuerdo con el referido artículo.
Otro elemento discrecional identificado está relacionado con la residencia para fines tributarios. En la actualidad, en el Párrafo I del Artículo 12 se establece como residente quien permanezca en el país por 182 días o más. En el Artículo 39 del proyecto se incluye como criterio adicional el siguiente: “Las personas físicas cuyo centro de relaciones económicas más estrechas (centro de intereses vitales) se encuentre en la República Dominicana.”
El propósito de este artículo es enfatizar la necesidad de realizar una reforma integral del sistema tributario, no por parte. En la actualidad existen dos posibles modificaciones que juntas encarecerían vivir y hacer negocios en el país e introducirían elementos de discrecionalidad e incertidumbre en el sistema tributario. El sistema tributario debe ser visto como un elemento de competitividad, como un factor diferenciador que coloque a República Dominicana como el destino más atractivo para hacer negocios en América Latina. Parecernos a otros países de la región no nos ayudará con el propósito de avanzar más rápido en nuestro desarrollo.
[1] Subero Isa, Jorge. “Discurso Conmemorativo Día del Poder Judicial”. 7 de enero de 2010. Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana, transparencia.poderjudicial.gob.do