El pasado 20 de febrero del presente año, la Ley No. 47-20 sobre alianzas público-privadas (APP, en lo adelante “Ley No. 47-20”) cumplió su tercer año de promulgación. Es una normativa que genera condiciones propicias para la colaboración y participación del sector privado con el público en el desarrollo de infraestructuras públicas, provisión de servicios e interés social, en un esquema de confianza y cooperación. Creó un marco regulatorio e institucional consistente y previsible, que establece roles, responsabilidades y procesos claros para los actores públicos y privados, así como una adecuada regulación para la definición, clasificación y distribución de los riesgos en los proyectos, en un entorno de transparencia, licitud, igualdad y libre competencia que protege eficazmente todos los intereses envueltos.
La Dirección General de Alianzas Público Privada (en lo adelante “DGAPP”) es la entidad pública con competencias técnicas, administrativas y de promoción de las Alianzas Público-Privadas (en lo adelante “APPs”). La primera etapa de la DGAPP fue muy retadora por muchos aspectos. El primero, a mi entender, fue una sobre expectativa que se creó, de que las APPs serían las panaceas para solucionar distintos déficits de infraestructura y servicios públicos existente en nuestro país. También, se generó una concepción inadecuada de que estos procesos serían extremadamente rápidos y sencillo, lo cual no es la realidad. Son procesos que requieren planificación, maduración y análisis para un resultado eficiente. Elementos que desafortunadamente han sido muy precarios en la Administración Pública, en especial para la actividad contractual.
Uno de los desafíos del primer director ejecutivo de la DGAPP, el Lic. Sigmund Freund, fue la de organizar y crear una estructura administrativa robusta que pudiera promover, recibir, evaluar y conducir los procesos competitivos de las iniciativas que se pudieran depositar. Se adoptaron las principales actuaciones normativas y regulatorias, entre las que se destacan: i) establecimiento de sectores priorizados para iniciativas de APP, conforme al acta del Consejo Nacional de APP de fecha 25 de agosto de 2020; ii) aprobación del Reglamento de Aplicación de Ley No. 47-20, mediante el Decreto No. 434-20, de fecha 1 de septiembre de 2020; iii) Lineamientos y requisitos mínimos para la presentación de Iniciativas Pública y Privadas; iv) Metodologías de evaluación de las iniciativas de APP, que incluyen los análisis socioeconómicos, de riesgos, multicriterio, valor por dinero, impacto fiscal, entre otros. Algunas de estas se han ido actualizando.
Asimismo, en esta primera etapa se adecuó una infraestructura física que permitiría realizar las tareas de esta entidad pero con el activo más importante que son las personas, se ha trabajado y logrado que, con la colaboración de distintos organismos multilaterales, se profesionalicen y certifiquen una cantidad considerable de colaboradores de la institución en proyectos de APP, que tienen particularidades muy técnicas en comparación con la contratación pública tradicional, que desde el sector público se especialicen y profesionalicen en esta forma de contratación.
Igualmente, se han podido analizar más de veinte iniciativas, principalmente privadas, de las cuales hasta la fecha se han declarado de interés público cuatro, tres privadas y una pública. Adicionalmente, la DGAPP ha estado muy activa en el proyecto de Pro-Pedernales. Todo lo expuesto anteriormente, se realizó durante el periodo de la COVID-19, lo cual implicó un esfuerzo adicional.
Mi evaluación de esta primera fase es muy positiva, ya que se ha podido crear una estructura robusta con profesionales capaces y en constante aprendizaje de las APPs que antes del 2020 era inexistente. Asimismo, se ha ido aprendiendo de las primeras experiencias en las iniciativas (públicas y privadas) que se han depositado en la DGAPP, lo que permitirá realizar ajustes para proyectos futuros.
Era de esperarse, que siendo la DGAPP una entidad nueva sin estructura existente, sumado a la utópica expectativa de las personas, incluso generada desde el Gobierno, de que las APPs serían la solución rápida a dificultad de infraestructura y servicios públicos ha generado desencantos o frustraciones en diversos actores del ecosistema. Y es que, ya analizando algunos proyectos luego de haberse declarado de interés público se han encontrado las dificultades, especialmente aquellas relativas a la bancabilidad y recalibramiento de los análisis presentados, previo a iniciar los procesos competitivos de selección del agente privado.
Ahora se evoluciona a una etapa más allá de dar una respuesta más eficiente y oportuna de las iniciativas declaradas de interés público, que aún esperan la concretización de los procesos competitivos, sino de superar los desafíos y oportunidades de las APPs al continuar su etapa de maduración. Desde mi perspectiva algunas de esas serían las siguientes:
- Comunicar los beneficios sociales de las APPs versus su no ejecución bajo esta modalidad. Las comunidades deben estar muy conscientes de este proceso y ser un aliado y uno de los principales promotores de las mismas. Creo que el proyecto Pro-Pedernales es una gran oportunidad.
- Seguir promoviendo las APPs, para evitar su confusión con la privatización que no es lo mismo, a pesar de la distorsión antagónica y populista que algunos presentan.
- Continuar la preparación y robustecimiento de la DGAPP, para que una vez se concreticen se cuenta con la estructura interna de monitoreo y supervisión de los contratos de APPs.
- Agilizar, sin disminuir la calidad, el proceso de revisión y aprobación de iniciativas de una etapa a otra de forma más ágil, con la finalidad de concretar los procesos competitivos, suscribir contratos y comenzar la ejecución de proyecto.
- Las renegociaciones que indefectiblemente se producirán durante un contrato y proyecto de larga duración debe ser entendido y visto como algo normal, siempre dentro del marco de la buena administración y transparencia.
Sigo siendo un fiel creyente y promotor de las APPs, ya que estoy totalmente convencido que no existe un desarrollo efectivo de un Estado sin la colaboración público-privada. Ahora bien, me parece que se debe reorientar la distribución de los beneficios para que la sociedad y las personas reciban los resultados directos de los proyectos que se ejecuten bajo esta modalidad. El sector público no cuenta con los recursos ni la capacidad para satisfacer el déficit existente, así como las crecientes demandas de infraestructura y servicios públicos de una sociedad cada vez más compleja. Por lo tanto, debemos buscar nuevas formas de colaboración y asegurarnos de que las APPs sirvan para mejorar la calidad de vida de la población en general.
El cambio paradigmático propuesto por la Ley 47-20 toma tiempo, principalmente cuando se viene de una tradición de muy poca planificación desde el sector público. Han pasado tres años y se ha avanzado, pero hay que seguir cambiando la cultura con un vehículo, poco entendido por la gran mayoría y a veces desdeñado por conveniencia de algunos. Hoy día se requiere que las infraestructuras y servicios públicos sean de calidad, lo que se traduce en beneficio directo las personas. La DGAPP debe evitar que exista un desencanto o se prefiera optar por otras alternativas, para evitar los trámites y estudios que garantizan el acierto de los proyectos o que los agentes privados no quieran participar porque sus procesos no han evolucionado con la celeridad que esperaban.
Definitivamente, las APPs son una alternativa real y efectiva para el desarrollo de diversos proyectos. No lo serán para todos ni sustituyen otros tipos de contratación. Las ganancias en eficiencia deben necesariamente traducirse en beneficio y facilitación de las personas o usuarios de dichas infraestructuras y servicios. La DGAPP y todo su equipo son las piezas claves en la promoción y materialización de los proyectos. Continuemos trabajando en la etapa de generar experiencias concretas y exitosas de proyectos bajo esta modalidad. La etapa inicial concluyó en estos primeros tres años, arrojando resultados positivos. Logremos juntos que los proyectos sean beneficiosos para todas las partes interesadas (stakeholders). Solo así podremos consolidar la confianza y aprovechar todo el potencial que tienen las APPs para impulsar proyectos que contribuyan al desarrollo sostenible de nuestro país.