Dedicado al distinguido Lic. Alejandro Peña, esposo de la también distinguida Lic. Carolina Silie, padre de la hermosa Marie Ale, amigo desde las aulas de nuestra alma mater y un colega admirable por su disciplina y pasión por el derecho administrativo.
La concreción histórica del principio de legalidad penal por la doctrina y la jurisprudencia ha permitido construir un canon de reglas y garantías -hoy en su mayoría positivizadas por adopción constitucional y legal- en protección de la seguridad y la libertad de los ciudadanos, frente al ejercicio del poder público en el contexto de un Estado Social y Democrático de Derecho, como el que asume ser la República Dominicana (Art. 7 constitucional).
De esas reglas y garantías constituyen condiciones de primer orden para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración las relativas a la reserva de ley y la tipicidad de las infracciones y sus sanciones, establecidas en los artículos 35 y 36 de la Ley No. 107-13, d/f 6 de agosto 2013 -en adelante ley 107-13-, al exigir la habilitación expresa de esa potestad mediante ley en sentido estricto, dejando al Poder Reglamentario solo la facultad de “especificar o graduar las infracciones o sanciones legalmente establecidas con la finalidad de una más correcta y adecuada identificación de las conductas objeto de las infracciones o de una más precisa determinación de las sanciones a que haya lugar.”
En ese orden, la Administración no puede/debe sancionar sino cuando la conducta que identifica como infracción y su correspondiente sanción cuentan con cobertura legal suficiente, es decir, con una predeterminación normativa en la ley, siendo la función de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa verificar si en cada caso se ha cumplido con el debido proceso-sancionador, y a propósito de este, revisar la legalidad de la resolución sancionadora conforme a los reglas indicadas, y de constatarse alguna deficiencia de cara a la tipicidad de la infracción y la sanción bajo examen, declarar su nulidad, no pudiendo siquiera subsanar o corregir dicha deficiencia, pues en tal hipótesis se vulneraría el referido debido proceso, especialmente respecto del principio de contradicción y sus reglas, al resultar la imposición de sanciones administrativas una competencia exclusiva de la Administración por mandato constitucional (Art. 40.17) y conforme a un procedimiento consumado antes del planteamiento del caso en sede judicial, nota diferenciadora del rol de la jurisdicción ordinaria en aplicación del Derecho penal.
Las ideas expuestas fueron sometidas a la consideración de nuestro Tribunal Constitucional en ocasión de la acción directa de inconstitucionalidad (ADI) promovida por la Asociación Nacional de Detallistas de Gasolina, Inc. (ANADEGAS) contra el artículo 20 y otras disposiciones de la Ley No. 17-19 d/f 20 de febrero 2019 -en adelante ley 17-19-, rechazándose la acción mediante sentencia TC/0030/22, d/f 26 de enero de 2022.
El artículo 20 de la ley 17-19 establece que “[e]l Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes (MICM) será el órgano regulador para el conocimiento y sanción de las infracciones administrativas en materia de hidrocarburos, quedando habilitado para especificar y graduar -por vía reglamentaria- las infracciones o sanciones legalmente establecidas”, procediendo a establecer un listado de infracciones administrativas relativas a la comercialización de combustibles. Salvo lo concerniente a la colaboración reglamentaria que ordena, dicha disposición nada refiere sobre las posibles sanciones aplicables a las infracciones que tipifica, y el artículo 22 se limita a listar las sanciones aplicables ante la comisión de infracciones sin especificar a cual infracción corresponde cada sanción. Respecto de esta técnica legislativa versó la queja de inconstitucionalidad de ANADEGAS, apelando a la supuesta vulneración del principio de legalidad o reserva de ley y las disposiciones relativas a la tutela judicial efectiva y al debido proceso (Arts. 69.7 y 69.10 constitucionales), ya que -a su decir- “[el detalle de que] los montos, o límites máximo y mínimo de esas multas no se encuentran previamente y expresamente establecidos en la ley” comporta una discrecionalidad a favor del MICM que conspira contra la eficacia del régimen sancionador administrativo.
Acogiendo textualmente los argumentos de los intervinientes voluntarios -dentro de los cuales figuró el MICM-, el TC fundamentó su decisión de rechazo a la ADI identificando el régimen jurídico patrocinador de la potestad sancionadora a cargo del MICM y que serviría de cobertura legal a la eventual graduación y especificación de las multas por regulación reglamentaria, más allá de las disposiciones de la ley 17-19, practicando una interpretación sistemática y armónica con las disposiciones de la Ley No. 37-17, d/f 2 de febrero 2017 -en adelante ley 37-17-. Es decir, reconociendo la ley 17-19 como norma sancionadora incompleta, identificó en la ley 37-17 una noma completiva de aquella para la conformación del régimen jurídico sancionador en cuestión, a su vez también sujeto a una colaboración reglamentaria pendiente.
En ese sentido, el TC advierte que cuando el artículo 20 de la ley 17-19 indica la habilitación del MICM para graduar “sanciones legalmente establecidas” -en consonancia con el artículo 35 de la ley 107-13-, se está refiriendo a la predeterminación de las multas que dispone la ley 37-17 en su artículo 11, que establece diversos regímenes de multas dentro del catálogo de sanciones disponibles, que van desde diez salarios mínimos hasta mil salarios mínimos nacionales. Visto así, resultó claro que la accionante confundía la remisión a colaboración reglamentaria en el artículo 20 de la ley 17-19, con el acto administrativo sancionador que resultaría de la culminación de un procedimiento sancionador. Pero, dicho artículo no establece ni permite inferir que el MICM decidirá en cada supuesto concreto si la infracción cometida se califica leve, grave o muy grave, sorprendiendo así al agente pasivo del procedimiento sancionador al momento de imponer la multa (u otra sanción) que considere en cada caso, supuesto en el cual no podría cuestionarse la deficiencia constitucional de la norma, o bien, la inconstitucionalidad de la eventual actuación del MICM ejerciendo así su potestad sancionadora.
En esa línea argumentativa, el TC fue claro y reiterativo al afirmar que:
“y. En consonancia con lo anterior, conviene entonces reiterar que tanto la Ley núm. 17-19 como la referida Ley núm. 37-17, facultan al Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes (MICM) para imponer sanciones ante violaciones y trasgresiones de aquellas normativas que recaen bajo su ámbito de aplicación y su marco legal; y que el rango de las mismas ya se encontraba desarrollado por la Ley núm. 37-17, por tanto, no deviene inconstitucional toda disposición tendente a que por la vía reglamentaria se permita especificar y graduar las sanciones e infracciones que ya han sido tipificadas a priori por el legislador, no por vía reglamentaria.”
Paradójicamente, como si todo lo anterior fuese incorrecto, incierto, o bien, como si la citada ADI no se hubiese producido, y por tanto tampoco los argumentos expuestos por el MICM en defensa de la constitucionalidad del régimen sancionador en cuestión, o, para apartarnos de hipótesis creativas, como si el precedente TC/0030/22 no tuviese el efecto vinculante que tiene respecto de todos los poderes del Estado, el MICM ha venido ejerciendo su potestad sancionadora al margen de la expresada interpretación del artículo 20 de la ley 17-19 y la colaboración reglamentaria que ordena, sancionando con multas que gradúa y especifica respecto de determinadas infracciones caso por caso, esto es, según el criterio sancionador que decide casuísticamente en la especie juzgada.
Como muestra de esa práctica inconstitucional pueden consultarse las siguientes resoluciones sancionadoras dictadas por el MICM: Res. 142-2022, d/f 24 de junio de 2022 y Res. 0661-2021, d/f 13 de abril de 2021. Esta última “anulada” por la Séptima Sala del Tribunal Superior Administrativo mediante sentencia núm. 0030-1646-2021-SSEN-00561, d/f 22 de diciembre 2021, bajo la siguiente consideración:
“31. (…) si bien es cierto que la recurrida goza de la potestad sancionadora, tal como lo establece el artículo 20 de la ley 17-19, sin embargo, la imposición de las sanciones a ejecutar por el [MICM] debe obedecer al mandato legal que a tal efecto dispone la normativa aplicable al respecto, es decir, aquellas descritas en el artículo 11 de la Ley 37-17 (…) como se lleva dicho, a la administración le está vedada imponer sanciones por la comisión de faltas que no se encuentren literalmente consignadas en la ley, es decir, que al actuar en la manera expuesta, la sanción así impuesta (…) transgrede el principio de juridicidad y el debido proceso administrativo sancionatorio(…).”
Y eso no es lo más preocupante, sino que, habiendo transcurrido más de tres años de la puesta en vigencia de la ley 17-19, el MICM no ha correspondido con su deber de graduar y especificar las indicadas sanciones vía reglamentaria -como si tuviese otra alternativa para sancionar conforme a Derecho-, como tampoco hubo de hacer el Poder Ejecutivo al dictar recientemente su Reglamento de Aplicación mediante Decreto Núm. 405-22, d/f 25 de julio de 2022, en cuyo artículo 17 párrafo I se limita a reiterar lo que establece el artículo 20 de la ley 17-19, no se si a título recordatorio del MICM, pero sin dudas para motivar en cualquier lector entendido en la materia la triste sonrisa de Khaby Lame, en este caso ante un sin sentido normativo: “El Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes (MICM) será el órgano regulador (…) habilitado para especificar y graduar por vía reglamentaria las infracciones o sanciones legalmente establecidas, de conformidad con la ley núm. 37-17 (…)”.
En definitiva, en el estado actual de su régimen jurídico el MICM no puede ejercer su potestad sancionadora válidamente ante la comisión de las infracciones establecidas en el artículo 20 de la ley 17-19 -como lo ha venido haciendo-, salvo respecto de aquellas infracciones que puedan encontrar tipificación en alguna otra norma –Vgr. ley 37-17- con la especificación de su correspondiente sanción; lo contrario implicaría vulnerar los principios de seguridad jurídica, legalidad penal, debido proceso y sus reglas, al juzgar conductas cual tipos administrativos e imponer sanciones sin una cobertura legal predeterminada y definida, causal de nulidad de toda resolución sancionadora que se produzca contaminada de semejante deficiencia.