El presupuesto complementario es una herramienta de la política presupuestaria que ha sido incluida en varios países de la región y cuya función consiste en incluir cambios en el presupuesto vigente en las partidas de ingresos o gastos contenidas en el presupuesto anual. Estos ajustes se justifican por la ocurrencia de eventos imprevistos (desastres naturales) o crisis económicas que afectan las cuentas de ingresos y gastos del presupuesto anual. Cabe destacar que la presente administración fiscal no ha creado reserva presupuestaria para cubrir cambios en los ingresos o gastos del gobierno.
Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), durante el período comprendido entre 2010 y 2017 en la República Dominicana se aprobaron sucesivos presupuestos complementarios, argumentando necesidades de emergencia. En cambio, durante ese mismo período, en Bahamas, Chile y México no se aprobaron presupuestos complementarios. Las causas para la preparación de un presupuesto complementario difieren entre países; no obstante, el proceso presupuestario dominicano tiene evidentes carencias que difieren de la política presupuestaria de países mejor organizados en la región latinoamericana.
El proceso presupuestario criollo carece de una regla fiscal que sujete el gasto a los ingresos del gobierno, persiguiendo la estabilidad de la política fiscal. Igualmente, le falta un verdadero presupuesto plurianual que defina metas específicas en el mediano y corto plazos en cada ministerio siguiendo el plan estratégico del gobierno y que contenga el diseño de indicadores de rendimiento que permitan evaluar la eficiencia y la eficacia del gasto público. Esto implica que haya proyecciones fiscales y macroeconómicas multianuales; que en el país no se publican o no se tienen. También falta un marco de gasto de mediano plazo que determine el techo (límite) del gasto público y distribuya multianualmente el gasto entre las agencias públicas. Luego de todo este trabajo, entonces se podría preparar un presupuesto anual y finalmente realizar una evaluación de la ejecución presupuestaria y determinar la eficiencia del gasto (conseguir el objetivo previsto) y la eficacia (lograr la meta con el menor costo posible). En fin, en el país, la actividad presupuestaria es un sorteo de los ingresos públicos dirigido a los negocios del gobierno que, en este caso, se han definido como fideicomisos y asociaciones-público privadas.
Por otro lado, el país carece de un plan nacional de desarrollo bien hecho y articulado al presupuesto de la nación, que contenga objetivos de desarrollo de mediano y corto plazos bien definidos, con metas anuales medibles y consistentes con los objetivos y metas del plan, así como con una definición precisa de indicadores de gestión que permitan la evaluación del cumplimiento con eficiencia y eficacia.
Con estos antecedentes, el ministro de Hacienda defendió que la presente gestión tiene un compromiso con mejorar la calidad del gasto público. Este discurso carece de fundamento toda vez que el proceso presupuestario dominicano tiene falencias que aún no supera e impiden referirse a la calidad del gasto público. Prueba de esto es que el presupuesto complementario propone la reducción de las apropiaciones presupuestarias de varios ministerios y ni el ministro de Hacienda ni el director de Presupuesto, así como tampoco el ministro de Economía se refirieron a la calidad del gasto, es decir a los programas, actividades y proyectos que no se ejecutarían en los ministerios afectados.
Entre los ministerios afectados se encuentra el Ministerio de Educación, cuyo financiamiento se establece en el Artículo No. 197 de la Ley Orgánica de Educación No. 66-97. Para el 2021, la reducción propuesta de las apropiaciones presupuestarias vigentes al Ministerio de Educación fue de RD$4,250.4 millones. Según el Ministerio de Educación el gasto en educación fue de 3.53% en ese año, es decir 0.47% (o RD$2,534.6 millones) por debajo de la meta establecida por la Ley de Educación. Además, el Artículo 198 de esta misma ley, establece la proporción de 80% para gastos corrientes y de 20% para gastos de capital; no obstante, para el mismo período el gasto corriente fue de 93.56% y el 6.44% para gastos de capital, cifras distantes de las metas establecidas por la ley. Con toda esta evidencia, debe resultar muy difícil hablar de calidad del gasto en educación. En el 2022 se pretendía reducir RD$4,250.4 millones al Ministerio de Educación, lo que no es consistente con los resultados y la corrupción en ese ministerio. La pregunta que subyace es si la reducción de sus apropiaciones no viola la Ley 66-97.
Durante la presentación del presupuesto complementario se violaron los procedimientos establecidos en la legislación. Para modificar el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gasto Público correspondiente al año 2022, el Ministerio de Hacienda debe rendir un informe sobre el incremento del presupuesto de ingresos y solicitar al Poder Ejecutivo (PE) conocer y aprobar el presupuesto complementario, luego el PE debe, previo a la presentación al Congreso Nacional, hacer de conocimiento su propuesta al Consejo Nacional de Desarrollo. Sin embargo, el 28 de agosto de 2022 fue conocido el reporte del Ministerio de Hacienda y la noche del 26 de agosto del 2022, el Consejo de Ministros (CM) se reunió en el Palacio Nacional con el Presidente y la Vicepresidenta para conocer el proyecto de presupuesto complementario. No obstante, la carta enviada por el presidente a la Cámara de Diputados fue recibida un día antes de la reunión del CM que debió precederle, según el Artículo 48 de la Ley Orgánica de Presupuesto No. 423-06, GO-10392.
El motivo de la presentación del presupuesto complementario es que la nueva proyección de los ingresos sería mayor en RD$66,605.5 millones y el monto total de los ingresos ascendería a RD$938,092.4 millones para el 2022, correspondiente al 15.2% del PIB. Según las cifras publicadas por el Banco Central (BC), el PIB ascendió para el 2021 a RD$5,392,714.1 millones; esta misma entidad proyecta que el PIB crecería en 5% para el 2022, por tanto, el PIB sería de RD$5,662,349.8 millones para 2022. En este caso, la proyección de los ingresos equivaldrá a 16.57% y no 15.2%. Valdría la pena aclarar cuál fue la cifra del producto interno bruto (PIB) que se utilizó en este ejercicio. Asimismo, este documento debería incluir la justificación de la selección del escenario propuesto de la proyección del PIB y precisar las cifras en la solicitud de cambios presupuestarios del PE.
Según las autoridades, de los recursos adicionales obtenidos por la mejora de la administración fiscal y la recuperación económica, se utilizaría el 67.4% para subsidiar los combustibles, transporte y a los productores agrícolas. Cabe precisar que este dinero público no subsidiará el precio de los combustibles a los consumidores en los puntos de venta; por el contrario, subsidiará a los importadores y distribuidores de combustibles; de manera que estos subsidios formarán parte de sus beneficios. Igualmente, el gobierno debe explicar por qué se subsidia el negocio del transporte y bienes agrícolas y por qué los precios del pasaje y los bienes agrícolas han aumentado en lugar de reducirse. El BC reporta que, a agosto del 2022, la inflación en el renglón de alimentos y bebidas no alcohólicas aumentó en un 23% respecto de junio del 2020 y el correspondiente al transporte en 32%, que son aumentos muy significativos a pesar de los subsidios. De la misma manera, se proyecta que el subsidio a la producción de pollos reduciría el precio del pollo por efecto del subsidio a los productores. Sin embargo, lo que ha ocurrido es que la ganancia ha aumentado. Estos subsidios a productores es una política repetida de beneficiar al sector privado con dinero público.
El proyecto de presupuesto complementario plantea aumentar el déficit fiscal en RD$47,395.2 millones, lo que según Hacienda aumentaría el déficit a RD$222,190.0 millones, equivalente a 3.6% del PIB. Este aumento del déficit no resulta congruente con el déficit que se planteó en el presupuesto formulado para el 2022, que ascendió a RD$172,577.8 millones o 3.2% del PIB. Pero, la diferencia entre el déficit fiscal del presupuesto formulado para 2022 y el correspondiente al complementario, es de RD$219,973.0 millones o 3.9% del PIB. Para que el aumento del déficit sea del monto planteado por el presupuesto complementario, el aumento debería ser de RD$49,612.2 millones ya que al sumarlo al déficit proyectado en el presupuesto del 2022 resulta consistente con la solicitud de modificación hecha al Congreso. Pero el déficit con respecto al PIB no coincide con el solicitado por el PE, es decir ese monto es mayor en 0.7% o RD$39,636.4 millones, que no es una cifra despreciable.
Los ministros que defendieron en el Congreso la posición del PE argumentaron respecto a la reducción del presupuesto de educación que, como el Ministerio de Educación ha ejecutado siempre alrededor del 3.5% del PIB, no se perjudicaría si se le asigna la misma proporción. Esta idea no constituye un motivo técnico sólido para reducirle las apropiaciones a ese ministerio. Resulta claro que se trata de la típica política de los gobiernos del período 2005-2020, ahora reiterada por la presente administración.