El proyecto de ley de convocatoria para la reforma de la Constitución establece en su artículo 2 cual sería el objeto de la reforma constitucional propuesta por el Poder Ejecutivo. En el literal b) se establece como parte de dicho objeto: “consolidar la autonomía constitucional del Ministerio Público y especializar sus funciones”. De lo primero se ha discutido bastante y ello se revela en las diferentes posiciones que en el debate público se han expresado respecto de la propuesta del mecanismo de designación del Procurador General de la República. Sin embargo, poco se ha debatido respecto de la pretensión de especializar las funciones del Ministerio Público, cuestión de vital importancia en el marco del proyecto que actualmente se discute en una comisión bicameral del Senado y la Cámara de Diputados.
Según el artículo 169 de la Constitución el Ministerio Público es el órgano responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad, dirige la investigación penal y ejerce la acción pública. A ello se agrega que, en principio, el párrafo II del mismo artículo le atribuye la dirección del sistema penitenciario. Además, la legislación le atribuye una función de representación de los intereses del Estado en los procedimientos judiciales que lo involucren.
De lo anterior se puede concluir en que el Ministerio Público concentra cuatro funciones esenciales que en otros países suelen estar deslindas en distintas instituciones:
- Formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad.
- Dirección de la investigación penal y ejercicio de la acción pública.
- Dirección del sistema penitenciario.
- Representación intereses del Estado ante las instancias judiciales.
La primera de estas funciones en otros países suele estar atribuida o al menos coordinada por ministerios como los de Justicia, Interior, Seguridad Ciudadana u otros. Sin embargo, en el caso dominicano la Constitución atribuye dicha responsabilidad al Ministerio Público, debiendo tenerse en cuenta que estas políticas no solo abarcan el área de persecución del crimen, sino también de su prevención. En los hechos esto genera solapamiento de funciones con el Ministerio de Interior y Policía.
La Ley No. 133-11 delimita esta función dentro del propio Ministerio Público. En dicho sentido, el artículo 7 de la ley establece que las políticas preventivas y de control de la criminalidad serán articuladas bajo la responsabilidad directa del Procurador General de la República en colaboración con los otros órganos e instituciones que corresponda, mientras que las políticas de gestión y persecución serán adoptadas exclusivamente por el Consejo Superior del Ministerio Público.
La propuesta de reforma constitucional pretende modificar el artículo 169 de la Constitución para acotar el rol del Ministerio Público en la formulación de la política del Estado contra la criminalidad. De manera precisa establece que su responsabilidad se limita a la política de persecución penal contra la criminalidad, con lo cual la dimensión preventiva de dicha política es sustraída de las funciones constitucionales atribuidas.
Considero que la propuesta de reforma es atinada en este sentido, además de reflejar un acto de sinceridad con lo que realmente sucede en los hechos. La política preventiva contra la criminalidad se formula en el marco de las políticas de seguridad ciudadana, cuya responsabilidad es del Ministerio de Interior y Policía, claro está, en coordinación con otras instituciones. El Ministerio Público, como órgano especializado, debe enfocarse en la política de persecución penal.
Además, la modificación propuesta en este sentido resulta coherente con la propuesta de modificación del mecanismo de selección del Procurador General de la República y su inamovilidad por un período determinado. Y es que la política del Estado contra la criminalidad, en su dimensión preventiva, es una cuestión que debe quedar bajo el control final del Presidente de la República como titular del Poder Ejecutivo, lo cual no sería posible con las nuevas reglas de selección e inamovilidad que se proponen para el Procurador General de la República.
La segunda de las funciones no presenta mayor interés de análisis, pues se trata de la más natural y vinculada al órgano en cuestión: la dirección de la investigación penal y el ejercicio de la acción pública.
La tercera de estas funciones es posiblemente la más controversial de todas, puesto que no se corresponde con la naturaleza institucional del Ministerio Público y su desarrollo termina agotando buena parte de su presupuesto institucional. No obstante, resulta preciso destacar que de todas las funciones descritas es la única que puede modificarse o sustraerse de la competencia del Ministerio Público sin una reforma constitucional.
El párrafo II, artículo 169 de la Constitución establece que: "La ley regulará el funcionamiento del sistema penitenciario bajo la dirección del Ministerio Público u otro organismo que a tal efecto se constituya." Es decir que, si bien en principio la competencia parece ser atribuida al Ministerio Público, la propia Constitución permite que la dirección del sistema penitenciario sea atribuida por ley a otro organismo que a tal efecto se constituya. A tales fines solo sería necesario modificar la Ley No. 133-11 para sustraer dicha competencia al Ministerio Público y atribuirla a un nuevo órgano creado, que podría ser por ejemplo un Ministerio de Justicia.
Por último, la cuarta de las funciones se vincula con la representación de los intereses del Estado en las instancias judiciales. En otros países esta es la función propia de una Procuraduría General y sus equivalentes. En esta función el Ministerio Público no comparece ante las instancias judiciales en tanto órgano responsable de ejercer la acción pública penal, sino como representante del Estado. No aplica aquí el principio de objetividad previsto en la normativa procesal penal y en la Ley Orgánica del Ministerio Público. El numeral 15, artículo 26 de la Ley No.133-11 establece como una de las atribuciones del Ministerio Público la de fungir como mandatario ad litem en representación del Estado, cuando dicha representación no haya sido encomendada a ningún funcionario u organismo gubernamental ni exista un mandato con poder especial al efecto.
La representación del Estado en procedimientos judiciales debe ser atribuida a una institución cuyo control final esté bajo el Presidente de la República como titular del Poder Ejecutivo. Por tanto, para mantener la coherencia con la propuesta de modificación del mecanismo de selección del Procurador General de la República y su inamovilidad por un período determinado, esta función debe ser excluida del ámbito de competencias del Ministerio Público y atribuida a otra institución.
En el caso de los procedimientos judiciales ante la jurisdicción contenciosa-administrativa la función de representación ya se encuentra deslindada del Ministerio Público, debido a que la Constitución atribuye la competencia al Procurador General Administrativo, el cual es directamente designado por el Poder Ejecutivo.
Sin embargo, al parecer en la práctica la nomenclatura utilizada para referirse a este funcionario ha llevado a la confusión de entender que éste debe ser miembro del Ministerio Público, cuando ello no es así. De hecho, actualmente los funcionarios adjuntos al Procurador General Administrativo sí son miembros del Ministerio Público, en contradicción con la naturaleza institucional de la Procuraduría General Administrativa. Por ello resulta acertada la propuesta de modificación del artículo 167 de la Constitución que cambia el nombre de Procurador General de Administrativo por el de Abogado General de la Administración Pública y lo considera directamente una dependencia del Poder Ejecutivo.
En conclusión, la propuesta de modificación de la Constitución procura, acertadamente, especializar las funciones del Ministerio Público mediante la sustracción de otras funciones que no se corresponden con el fundamento de la institución: la dirección de la investigación penal y el ejercicio de la acción pública en los procedimientos penales.