A poco tiempo de la promulgación de la Ley 340-06 sobre compras y contrataciones públicas se comenzaron a presentar proyectos de leyes tendentes a regular proyectos concesionales o que implicaban la colaboración público-privada. Durante esa época, se realizaron en el país pocos proyectos con un criterio técnico y de planificación como el requerido en un marco efectivo de asociación público-privada. Quizás, el primero de ellos, fue el de Autopista del Nordeste que recorre el trayecto entre el Distrito Nacional, Santo Domingo de Guzmán y la provincia de Samaná. Ese contrato fue aprobado por el Congreso Nacional, mediante la Resolución No. 37-02, en fecha 20 de marzo de 2002. Para esa época no existía un marco jurídico claro, previsible y robusto, lo que pudo contribuir a que ciertos aspectos del contrato no fueran bien negociados y estructurados en especial lo relativo a la matriz de riesgos y el pago mínimo garantizado, mal denominado como peaje sombra. Como todo saben ese contrato fue terminado por el Gobierno dominicano en diciembre del año 2021.
El 20 de febrero del año 2020, se aprueba la Ley No. 47-20 sobre alianzas público-privadas (en lo adelante “Ley No. 47-20”) y recientemente cumplió su cuarto año de promulgación. Esta normativa genera condiciones propicias para la colaboración y participación del sector privado con el público en el desarrollo de proyectos de infraestructuras públicas, provisión de servicios públicos y de interés social, en un esquema de confianza y cooperación. La Dirección General de Alianzas Público Privada (en lo adelante “DGAPP”) es la entidad pública con competencias técnicas, administrativas y de promoción de las Alianzas Público-Privadas (en lo adelante “APPs”).
La Ley No. 47-20 establece un marco regulatorio e institucional consistente y previsible, que establece roles, responsabilidades y procesos claros para los actores públicos y privados, así como una adecuada regulación para la definición, clasificación y distribución de los riesgos en los proyectos, en un entorno de transparencia, licitud, igualdad y libre competencia que protege eficazmente todos los intereses envueltos con miras a que las personas reciban servicios e infraestructuras públicas de calidad.
El primer director ejecutivo de la DGAPP, el Licdo. Sigmund Freund Mena, tuvo el gran desafío de organizar y crear una estructura administrativa, hasta la fecha inexistente y dotarla de un profesionalismo y robustez técnica que pudiera promover, recibir, evaluar y conducir los procesos competitivos de las iniciativas que se pudieran depositar para ejecutar proyectos de APP. Esa no fue una tarea sencilla y me parece que al concluir este cuatrienio en la dirección de la DGAPP el balance es positivo, especialmente, en toda la creación de una estructura funcional con procedimientos definidos y tomando como referencia estándares internacionales del ecosistema de las APPs.
De manera resumida, durante esta primera etapa, las principales actuaciones normativas y regulatorias fueron las siguientes:
- Establecimiento de los sectores priorizados para iniciativas de APP, conforme al acta del Consejo Nacional de APP de fecha 25 de agosto de 2020, en la cual se establecieron como sectores priorizados en esta primera ocasión los siguientes: Infraestructura vial, Aeronáutica, Infraestructura Portuaria, Agua, Salud, Agropecuario, Energía, Vivienda, Turismo, Comercio Internacional, Infraestructura y movilidad urbana, Telecomunicaciones, Educación, Seguridad ciudadana y Defensa Nacional.
- Aprobación del Reglamento de Aplicación de la Ley No. 47-20, mediante el Decreto No. 434-20, de fecha 1 de septiembre de 2020 (en lo adelante “Reglamento APP”).
- Publicación de los lineamientos, requisitos mínimos y protocolos para la presentación de Iniciativas Pública y Privadas, primera versión, de fechas 12 y 15 de octubre de 2020.
- Metodologías de evaluación de las iniciativas de APP, que incluyendo los análisis: de Eligibilidad, Socioeconómicos, Riesgos, Multicriterio y Valor por Dinero
- Suscripción de múltiples convenios interinstitucionales de colaboración para la promoción de las APPs
- Recepción de los primeros proyectos bajo la modalidad de APP, habiéndose admitido algunos para su evaluación. Existen declarados de interés público tres proyectos pendientes de su proceso competitivo de selección.
- Adjudicación del primer contrato de alianza público-privada (en lo adelante “contrato APP”) a marzo del 2023. La DGAPP y la Autoridad Portuaria Dominicana (APORDOM), informaron la adjudicación al Consorcio ITM Port Investments para el inicio formal de los trabajos para la conversión del Puerto Duarte en Arroyo Barril-Samaná, en terminal de cruceros y zona de facilidad turística. Este proyecto implica una inversión estimada de US$68 millones de dólares. Esta iniciativa propone la rehabilitación y construcción de una infraestructura que permita el arribo de embarcaciones tipo oasis, las más grandes de la industria de cruceros, además de desarrollar una terminal con capacidad para recibir cuatro cruceros al mismo tiempo.
Todo este proceso se logró en un tiempo récord, ya que desde el 14 de octubre del año 2020, a tan solo ocho meses de la promulgación de la ley, sin ningún personal técnico ni estructura habilitada para ello, se lograron crear al menos los procedimientos y normas mínimas que permitían recibir iniciativas públicas o privadas. Todo lo expuesto anteriormente, se realizó durante el período más complejo de la pandemia del COVID-19, lo cual implicó un esfuerzo adicional. Como era obvio, sin la existencia previa de estas normas era imposible que se pudieran recibir proyectos de APP para fines de evaluación.
Igualmente, se han podido analizar más de una veintena de iniciativas, principalmente privadas, de las cuales hasta la fecha se han declarado de interés público seis, cinco privadas y una pública. Adicionalmente, la DGAPP ha tenido participación activa y ha estado colaborando en el proyecto del Fideicomiso Público Pro-Pedernales.
Durante los primeros años de la vigencia de la Ley No. 47-20, también se adecuó una infraestructura física que permite realizar las tareas técnicas, de promoción y evaluación de esta entidad, pero con el activo más importante que son las personas. Al respecto, la profesionalización del personal de la DGAPP ha estado muy presente bajo la dirección del primer director ejecutivo, quien ha logrado, con la colaboración de distintos organismos multilaterales, profesionalizándose y certificándose en analizar y estructurar proyectos de APP, que tienen particularidades muy técnicas y complejas en comparación con la contratación pública tradicional.
Desde la aprobación de la Ley No. 47-20 se generó una sobre expectativa que marcó mucho esta primera etapa. Desde el desconocimiento se pensó que las APPs serían las panaceas para solucionar distintos déficits de infraestructura y servicios públicos existentes en nuestro país y que sería un proceso más rápido que los procedimientos ordinarios de contratación pública de la Ley No. 340-06. Nada más alejado de la realidad, ya que los proyectos de APP requieren más planificación, maduración y análisis para un resultado eficiente que la contratación pública tradicional. Desafortunadamente la planificación de las obras y en sentido general, de la contratación pública ha sido muy precario en la Administración Pública, en especial para la actividad contractual.
Era de esperarse, que siendo la DGAPP una entidad nueva sin estructura existente, sumado a la utópica expectativa de la sociedad civil, incluso generada desde ciertos sectores del Gobierno, así como el desconocimiento de este tipo de proyectos, se hayan generado desencantos porque no se han materializado tantos proyectos bajo esta modalidad como se esperaba. Y es que, ya analizando algunos proyectos, luego de haberse declarado de interés público se han presentado las dificultades relativas a la bancabilidad y recalibramiento de los análisis presentados, así como cuestionamientos desde otras entidades contratantes de la Administración Pública que son fundamentales en el proceso del contrato de APP. Todos estos aspectos requieren que para la segunda etapa de la vida de la DGAPP se puedan realizar ajustes para proyectos futuros y relanzar las APPs como una alternativa concreta y efectiva para ciertos proyectos de infraestructura y servicios públicos.
Desde mi perspectiva algunos aspectos que pueden contribuir al fortalecimiento del ecosistema de las APPs son los siguientes:
- Comunicar los beneficios sociales de las APPs versus su no ejecución bajo esta modalidad. Las comunidades deben estar conscientes de este proceso y ser un aliado y uno de los principales promotores de las mismas.
- Que las entidades contratantes como contraparte del agente privado deben incorporar como suyos los proyectos, en especial, si son de iniciativa privada y han sido declarados de interés público. Desde el Gobierno central debe existir una colaboración para el logro de los proyectos, de lo contrario la efectividad se disminuye.
- Seguir promoviendo las APPs, para evitar su confusión con la privatización, que no es lo mismo, a pesar de la distorsión antagónica y populista que algunos presentan.
- Continuar la preparación y profesionalización del personal de la DGAPP. Los recursos humanos y valiosos que se han ido preparando deben tener las condiciones para continuar creciendo y servir al sector público en una institución muy técnica.
- Agilizar, sin disminuir la calidad, el proceso de revisión y aprobación de iniciativas de una etapa a otra de forma más eficiente, con la finalidad de concretar los proyectos ya declarados de interés público.
- Las renegociaciones que indefectiblemente se producirán durante un contrato y proyecto de larga duración debe ser entendido y visto como algo normal, siempre dentro del marco de la buena administración y transparencia.
Como siempre he sostenido, soy un fiel creyente y promotor de las APPs, ya que estoy totalmente convencido que no existe un desarrollo efectivo de un Estado sin la colaboración público-privada. Ahora bien, me parece que se debe reorientar la distribución de los beneficios para que la sociedad y las personas reciban los resultados directos de los proyectos que se ejecuten bajo esta modalidad. El sector público no cuenta con los recursos ni la capacidad para satisfacer el déficit existente, así como las crecientes demandas de infraestructura y servicios públicos de una sociedad cada vez más compleja. Por lo tanto, debemos buscar nuevas formas de colaboración y asegurarnos de que las APPs sirvan para mejorar la calidad de vida de la población en general.
El cambio paradigmático propuesto por la Ley No. 47-20 toma tiempo, principalmente cuando se viene de una tradición de muy poca planificación desde el sector público. Han pasado cuatro años y se ha avanzado, pero hay que seguir cambiando la cultura con un vehículo, poco entendido por la gran mayoría y a veces desdeñado por conveniencia de algunos. Entiendo que en esta segunda etapa de las APPs se debe relanzar y volver a generar una confianza que se concretice en los principales actores del ecosistema y presente resultado con proyectos ejecutados bajo esta modalidad. Para eso, entiendo que se debe realizar una modificación a la Ley No. 47-20.
Hoy día se requiere que las infraestructuras y servicios públicos sean de calidad, lo que se traduce en beneficio directo las personas. La DGAPP debe continuar trabajando, como lo ha hecho hasta ahora, para que no se siga profundizando relanzar y rescatar a las APPs y que no se evalúen o prefiera optar por otras alternativas, para evitar los trámites y estudios que garantizan el acierto de los proyectos o que los agentes privados no quieran participar en los procesos competitivos porque no se ha evolucionado como se esperaba.
Definitivamente, las APPs son una alternativa real y efectiva para el desarrollo de diversos proyectos. No lo serán para todos ni sustituye otros tipos de contratación, pero el objetivo de las mismas no es ese, sino que es una alternativa para desarrollar proyectos en beneficio de todas las partes interesadas (stakeholders). Las ganancias en eficiencia deben necesariamente traducirse en beneficio y facilitación de las personas o usuarios de infraestructuras y servicios públicos. La DGAPP y todo su equipo son las piezas claves en la promoción y materialización de las APPs, conjuntamente con el apoyo de las entidades contratantes, agentes del sector público, los desarrolladores o promotores de proyectos, las comunidades y toda la sociedad en general.
Continuemos trabajando en la etapa de generar experiencias concretas y exitosas de proyectos bajo esta modalidad. La etapa inicial concluyó en estos primeros cuatro años, arrojando resultados positivos. Logremos juntos que los proyectos sean beneficiosos para todos los stakeholders. Solo así podremos consolidar la confianza y aprovechar todo el potencial que tienen las APPs para impulsar proyectos que contribuyan al desarrollo sostenible de nuestro país.