El concepto de “necesidad institucional” es uno de los más maleables de la administración pública. Al carecer de contenido específico requiere de una explicación escrita adicional que ilustre su fundamento. Ese sustento se denomina motivación, y en las decisiones de las entidades públicas resalta precisamente por su ausencia, y esa falta de justificación es lo que doctrinalmente se define como arbitrariedad.
La determinación de las “necesidades institucionales” del Ministerio Público siempre sufrieron de este mal. Históricamente han bailado al ritmo de los caprichos de algunos departamentos que hacen los levantamientos de información de la institución, casi siempre sin ninguna oposición del cuerpo de fiscales que ni se entera hasta que el órgano de gobierno que es el Consejo Superior del Ministerio Público, ya ha decidido.
Hoy, una vez más, esa expresión amenaza con erigirse como monumento a la arbitrariedad. Con ella se pretende justificar lo descrito en el artículo titulado La explotación laboral de los fiscalizadores del Ministerio Público, ya que no puede ser desmentido.
Simples hechos, como que los fiscalizadores realizan labores en horas adicionales a la jornada ordinaria, a veces de madrugada arriesgando la vida en allanamientos, turnos en fines de semana y en días feriados sin recibir pagos de horas extras, ha sido un problema al que nadie se ha referido, a pesar de encajar en uno de los indicadores de explotación laboral que sugiere la Oficina Internacional del Trabajo (OIT). ¿Cómo se desmiente algo así? No hay forma. Pero siempre se puede alegar: “¡se hace por necesidad institucional!”.
Con el tema de los ascensos de los fiscalizadores ocurre algo similar. La “necesidad institucional” parece justificarlo todo. Incluso inobservar el Principio de Irretroactividad que existe para impedir que una ley o un acto administrativo -como un reglamento de escalafón o las bases de un concurso que surgen repentinamente- puedan alterar la seguridad jurídica en perjuicio de cientos de personas que ya se prepararon conforme a las reglas vigentes, y para evitar que sean juzgados en base a reglas específicas y nuevas que no sabían que debían cumplir.
A pesar de esto, el Reglamento del Escalafón y unos pocos planteamientos de la Propuesta de las Bases de un Concurso Interno no son algo necesariamente malo, podría ser algo bueno si se fundamenta en datos reales. Sin embargo, se ha hecho creer que el problema es la irretroactividad de la ley, y la oposición al concurso, cuando el problema es la aplicación retroactiva de actos administrativos que definirán la forma de medir los parámetros que la misma ley dispone, entre ellos la necesidad institucional.
Eso conduce al principal problema de “necesidad institucional” sin sustento suficiente, y que se encuentra en los departamentos que realizan la determinación de plazas requeridas. Y en este caso, todo nació en un documento denominado “Propuesta de Matrícula del Ministerio Público” proveniente de la Dirección General de Carrera.
En el proceso de elaboración de ese documento, se manifestaron serios inconvenientes metodológicos que llevan a la errónea conclusión de sugerir que en el país existen demasiados fiscales. A pesar de que, aun trabajando en turnos y horas extras sin remuneración, no se satisface la demanda de servicio de la sociedad dominicana.
El primer inconveniente metodológico, es dar por sentado la existencia de un “estándar internacional”, partiendo del informe denominado “Desafíos del Ministerio Público Fiscal En América Latina” del Centro de Estudios Jurídicos de las Américas (CEJA) publicado en 2004, que establece que en República Dominicana existía una tasa de 8 fiscales por cada 100,000 habitantes.
Aunque el informe es de hace 19 años, no trata sobre República Dominicana y solo hay dos menciones al país repitiendo la misma información sin acreditar la fuente, ha sido utilizado como palabra de Dios para establecer que esa es la cantidad de fiscales que el país necesita.
Pero una determinación correcta no debe basarse en datos desactualizados, ni en base a realidades de países que distan de las realidades sociales que vive la República Dominicana. La importación indiscriminada de estándares extranjeros, es lo que ha provocado que este país nunca se haya vestido con políticas públicas confeccionadas a su medida. Y de ese modo tampoco es posible diagnosticar la “necesidad institucional” del Ministerio Público dominicano.
El segundo inconveniente, es la falta de levantamientos integrales de información del trabajo que realizan los fiscales. En el estudio que se hizo para la propuesta de la matrícula, se revelan situaciones que permiten ver que se ignoró datos importantes.
El mismo documento admite que metodológicamente no contempló los casos de las Unidades de Violencia de Género. Literalmente en la página 10 dice: “No recibimos suficiente información estadística que sustente la gestión de estas Unidades”. Y ahí surge una enorme disociación de la realidad, pues estos casos representan un muy alto porcentaje de la carga laboral del Ministerio Público.
Conforme al Informe 2015-2021 del Centro de Investigación de Políticas Públicas (CIPP) en República Dominicana se denuncian un promedio de 67,698 casos al año en materia de violencia de género y violencia doméstica. Es decir, que la determinación de la “necesidad institucional” en la cantidad de fiscales, ignoró más de 60 mil casos anuales que requieren atención urgente de estos profesionales.
Invisibilizar los problemas con errores estadísticos, es lo que probablemente ha dado origen a políticas públicas fallidas en materia de prevención de este tipo de violencia. Y quizás es oportuno considerar la posibilidad de que esto guarde una estrecha relación causal con el aumento de los feminicidios y la reducción de la eficacia de la justicia penal en esa materia.
El tercer inconveniente, consiste en haber elegido el año 2020 como referencia estadística. No es adecuado desarrollar un plan estratégico para el período 2020-2024 sobre las estadísticas del año 2020. Ese año fue irregular debido a la pandemia y al estado de emergencia. La cantidad de casos ingresados, de audiencias, de diligencias de investigación y otras actividades, se redujo considerablemente por la nula interacción social y el cierre de empresas e instituciones, de manera que la persecución penal casi se sustituyó por los arrestos del toque de queda.
Es por ello que un plan estratégico fundamentado sobre las referencias del año 2020 no podría ser fiel a la realidad. Pues ese año alteró la vida de las personas de manera tal que no representa la cotidianidad de ninguna sociedad del mundo.
Sabiendo esto ¿fue bien determinada la “necesidad institucional”? Definitivamente no.
Determinar incorrectamente la necesidad institucional de matrícula de fiscales que requiere el país, invisibiliza la necesidad real de la institución y, por ende, limita la cantidad de plazas por las que hay que luchar para lograr el presupuesto institucional adecuado.
Estas ideas, junto a otras, fueron enviadas para ser presentadas como observaciones ante el Consejo Superior del Ministerio Público. Por supuesto, sabemos que los consejeros que lo integran no aprobarían esa propuesta conociendo esos vicios metodológicos. Y en las actas del consejo solo figuran como presentadas las observaciones que hizo la Dirección General de Persecución. Por ello existe la posibilidad de que los consejeros quizás nunca tomaron conocimiento de las observaciones que hicieron el resto de fiscales.
Pero esa situación también pone en evidencia dos de los grandes problemas que enfrenta el Ministerio Público para el desarrollo de la institucionalidad del Sistema de Carrera: (1) La tenacidad con que un levantamiento de información inadecuado conduce a criterios irreales que repercuten en la dignidad de los miembros de la carrera, en especial de los fiscalizadores, y (2) las retaliaciones que durante toda la historia de la institución han tratado de callar las voces de los fiscales que reclaman sus derechos y que ahora no sabemos si censuran las observaciones antes de llegar a los integrantes del consejo que toma las decisiones.
Al final los departamentos que intervienen en este proceso podrían imponer su visión. Pues son, por ley, los encargados de hacer los levantamientos de información de los que se nutren los integrantes del Consejo Superior del Ministerio Público. Y por algún motivo que no entiendo, son los que recogen las observaciones que hacen los fiscales y que no estamos seguros si llegan a los consejeros.
Pero no deja de ser alarmante la posibilidad de que, ante el destino incierto de las observaciones y ante una “necesidad institucional” mal determinada, el Consejo Superior del Ministerio Público pueda decidir en contra de sus representados, en contra de la institucionalidad y, sin saberlo, apoyar la opresión de su propia clase.