El debate sobre el poder de reforma de las constituciones y su control o limitación ha estado cada día más presente en la teoría constitucional contemporánea, así como en la praxis de no pocos tribunales constitucionales y cortes supremas.
Esta discusión se torna pertinente en ocasión del proyecto de ley sometido al Congreso Nacional por el presidente Luis Abinader, que declararía la necesidad de la reforma de la Constitución dominicana, entre otros asuntos, para darle estabilidad en el tiempo (petrificar) a la sobradamente zarandeada regla de elección presidencial, anclada -desde la reforma constitucional del 2015- en la divisa de los períodos de mandatos y nunca jamás.
Esta regla vigente, introducida en 2002 y reemplazada por la Constitución de 2010 por una fórmula de “reelección intermitente”, estuvo a punto de ser modificada hace tan poco tiempo como en el 2019, lo que provocó que muchos muchos dominicanos y buena parte de la clase política nacional se lanzaran a las calles y montarán guardia frente al Congreso Nacional para impedir una segunda reelección consecutiva y, eventualmente, un tercer mandato del gobernante de turno.
El país estuvo al borde de una crisis política de proporciones impredecibles, obligando al Congreso y a sus gestores a desistir de modificar nuevamente la Constitución para esos propósitos continuistas.
Siempre se dijo -sin comfirmación- que una supuesta llamada del jefe del Departamento de Estado norteamericano, Mike Pompeo, frustró el intento por echar por tierra, en la práctica, la regla de los dos mandatos y nunca más, para instaurar un modelo de reelección incierto, quizás limitado a la supresión del transitorio número 20, añadido a la Constitución en la reforma -socialmente inconsulta- de 2015.
Tipología (clases) de normas constitucionales
Si bien todas las normas constitucionales tienen la misma jerarquía, cada una tiene una función distinta, dependiendo de su objeto, modo de formulación, así como de su eficacia.
El profesor Manuel Aragón Reyes, juez emérito del Tribunal Constitucional Español, ha clasificado las normas constitucionales, en atención a su objeto, en normas estructurales y normas materiales. Las primeras regulan la organización del Estado y la forma en que se adoptan las decisiones. Las normas constitucionales materiales, en cambio, condicionan el contenido de las decisiones, al darle cuerpo a algunos instituciones, derechos y garantías.
Las normas constitucionales estructurales se dividen en organizativas (configuran poderes y competencias) y procedimentales (establecen formas de actuar o proceder de los poderes, incluyendo el modo de realizar una reforma constitucional).
Las normas constitucionales materiales, según la tipología de Aragón Reyes, declaran derechos y garantias fundamentales, imponen mandatos al legislador, incorporan valores y fines, y establecen cláusulas de habilitación.
En cuanto a su modo de formulación, el ex juez constitucional ha propuesto clasificar las normas constitucionales en reglas, principios y valores.
¿Qué tipo de norma es la cláusula pétrea?
Todo lo anterior se justifica por la necesidad de explicar la tipología normativa de la cláusulas pétreas, especificamente la establecida en el art. 268 de la Constitución y la que se pretende adicionar a esa disposición.
En ese punto es importante recordar que esa cláusuala pétrea lo que ha hecho, a través de la historia constitucional dominicana, es tornar intangible, inmodificable la característica del sistema político dominicano que el art. 4 de la Constitución del 2010 -como muchas otras anteriores- prescribe estableciendo, en su parte inicial, que “El gobierno de la nación es esencialmente civil, republicano, democràtico y representativo”. Esta es una norma material con arreglo a su objeto, además de estructural organizativa. Pero no es, en modo alguno, una norma procedimental.
Ahora bien, la cláusula pétrea actual que establece que “Ninguna modificación a la Constitución podrá versar sobre la forma de gobierno que deberá ser siempre civil, republicano, democrático y representativo”, es también una norma material con arreglo a su objeto, cuya función es reafirmar la necesidad de mantener intactas (inmodificables o pétreas) las características fundamentales del sistema político dominicano. Se introdujo en la Constitución de 1865, cuando el país se liberó de su condición de Capitanía General del Reino de España, bajo el mandato de Isabel II y volvimos a ser uan república.
Ahora bien, la norma contenida en el artículo 124 de la Constitución, en cuya parte in fine se establece que “El Presidente o presidenta de la República podrá optar por un segundo período constitucional consecutivo y no podrá postularse jamás al mismo cargo ni a la Vicepresidencia de la República”, también es una norma material con arreglo a su objeto. Es decir, es una norma que le da contenido a – o define- la regla de elección presidencial.
Tanto el art. 124, que establece la posibilidad de que un presidente (a) opte por un mandato consecutivo y nunca jamás, así como la cláusula pétrea contenida en el art. 268, son normas materiales, no normas estructurales de naturaleza procedimental.
Por eso, añadir a la cláusula pétrea vigente una norma material como la contenida en el art. 124 de la Constitución no modifica, no altera, no cambia, en modo alguno, la naturaleza material de ninguna de ellas, que son y seguirán siendo normas de la misma naturaleza. Incluso, es dable admitir la interpretación que sobre la cláusula intangible a adicionar al art. 268 ha propuesto el juspublicista Olivo Rodríguez Huertas, quien ha señalado que podría entenderse como un desgrane de la naturaleza democrática del sistema político.
Pero, usando la terminologia del constitucionalista norteamericano Richard Albert, podemos sostener que la reafirmación y petrificación de la regla de los dos mandatos y nunca jamás es, más que nada, un desarrollo de esa característica democrática de nuestro sistema político, en la perspectiva del principio de alternabilidad del poder, de sólida raigambre decimonónica en la historia constitucional dominicana y por el que tanto lucharon las generaciones que activaron en la politica criolla en las décadas de los 60´s a los 90´s del siglo XX.
Hay otra forma de decirlo y entenderlo: petrificar la regla de dos mandatos y nunca jamás es establecer como corolario de la característica democrática del régimen dominicano el principio de alternabilidad o alternancia en el poder. No hay democracia donde no es posible la alternabilidad.
Ampliar la cláusula pétrea vigente, adicionando una norma igualmente inmodificable, mantiene incólume el procedimiento de reforma constitucional, que no es tocado en la reforma propuesta por el presidente Abinader, lo que descarta que la necesidad de que se realice de un referendo aprobatorio.
No es razonable pedirle a la Asamblea Revisora de la Constitución que someta el resultado previsible de su trabajo a un requisito que no aplica para los propósitos modificatorios anunciados.
Darle estabilidad en el tiempo a la regla de los dos mandatos y nunca jamás, que pretendió ser alterada hace apenas cinco años, es la mejor contribución que la clase política dominicana le puede hacer al sistema político del país, porque va a permitir el desarrollo de nuevos liderazgos y tornará la democracia local en mucho más competitiva y participativa, garantizándose un periodo importante en que pudiera reinar, por primera vez en nuestra historia, el principio de alternabilidad en el poder.
El autor es Doctor en Derecho, con maestrías en Derecho Constitucional, Económico y Procesal Penal.