Al momento de analizar la estructura y funcionamiento de la Administración pública, debemos tener en cuenta que esta, se encuentra ceñida a conducirse dentro de unos prinicipios generales, como es el principio de la competencia administrativa. La Ley núm. 247-12, orgánica de la Administración pública, de fecha 9 de agosto de 2012, consagra el principio de la compentencia, indicando que toda competencia otorgada a los entes y órganos que conforman la Administración pública comprende una facultad de actuar y una obligación de ejercerla bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos legalmente, siendo esta irrenunciable, indelegable e improrrogable.
No obstante, de este principio se desprenden dos excepciones: la delegación y la avocación. La delegación es la transferencia del ejercicio de facultades administrativas de un ente u órgano a otro ente u órgano delegado, subordinado o no, sin que el delegante pierda nunca la titularidad de sus atribuciones y competencias ni prerrogativas, debiéndose cumplir ciertas condiciones para su validez.
Por su parte, la avocación de competencia, término no tan manejado como el concepto de delegación, es definida por el jurista Jesús González Pérez como «la transferencia del ejercicio de la competencia decisoria en un asunto concreto a un órgano superior a aquel que la tiene atribuida o delgada con carácter general por razón de la materia, la jerarquía o el territorio y que tiene lugar mediante acto administrativo». Es decir, es comprendida como una técnica inversa a los efectos de la delegación. En la lagislacion dominicana, la figura de la avocacion se recoge en el artículo 77 y siguintes de la Ley núm. 247-12, el cual establece lo siguiente:
«Alcances de la avocación. Cualquier superior jerárquico podrá, sin necesidad de norma habilitante previa, de oficio o a instancia de parte, avocar el conocimiento y decisión de un asunto concreto y determinado, incluso por razones de oportunidad, conveniencia o mérito, que ordinariamente o por delegación sea de competencia de cualquiera de sus inferiores.»
De conformidad con la doctrina y la juspruencia extranjera, existen dos tipos de avocación: la propia, que consiste en enervar la competencia ordinaria del órgano inferior; y la impropia, que afecta a órganos que no están subordinados, por lo que la avocación solo procede en el caso de que la competencia sea de naturaleza delegada.
En ese sentido, el mismo artículo 77 de la precitada Ley núm. 247-12 dispone lo siguiente: «En los casos de la delegación no jerárquica e intersubjetiva y de subdelegación debidamente autorizada, únicamente podrá avocar, respectivamente, el órgano delegante y el delegante originario bajo los requisitos de forma y de fondo previstos en el acto de delegación y subdelegación que permitan cumplir con los principios establecidos en la ley».
Al igual que otras actuaciones de la administración, la avocación debe cumplir con ciertas formalidades y requisitos, entre los cuales podemos enunciar los siguientes: 1) requiere un acto administrativo expreso y motivado; 2) dictado por el órgano competente, en este caso por el avocante; y 3) ser notificado a todos los interesados en el asunto. Es importante indicar que contra este acuerdo no procederá recurso administrativo.
En adición, los artículos 79 y 80 de la Ley núm. 247-12 expresan que el avocado no tiene niguna vigilancia sobre la conducta del avocante ni es responsable por esta. En cuanto a la extinición, la avocación se extingue cuando el avocante conoce y resuelve el asunto. Contra lo resuelto por el avocante en ejercicio de la avocación, caben los mismos recursos que proceden contra cualquier resolución de ese órgano.
En cuanto al procedimiento administrativo, debemos tener en cuenta los elementos subjetivos del acto administrativo, siendo aquellos que impactan o se relacionan con el sujeto que dicta el acto. La Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, de fecha 6 de agosto de 2013, plasma como requisito de validez el haber sido dictado por el órgano competente, procurando la eficacia de la actuación de los órganos administrativos y la calidad de las decisiones. Esta competencia debe estar atribuida, según la materia, por un instrumento jurídico, y el autor del acto deberá ser titular de la competencia desde las cuatro perspectivas posibles: competencia material, territorial, jerárquica y temporal.
Como hemos establecido previamente, la competencia es irrenunciable, por lo cual, el principio que prima es que al momento de admitir una técnica que altere estos elementos de su ejercicio, por ejemplo en la delegación de competencias o delegación de firma, nunca se pierde la titularidad; no obstante, en la avocación, se permite excepcionalmente alterar la titularidad de la competencia, es por esta razón que el avocado no tiene ninguna vigilancia sobre la conducta del avocante ni es responsable de las decisiones asumidas por él.
De todo lo anterior se desprende que la avocación es un mecanismo mediante el cual un órgano de la administración, órgano avocante, asume la competencia de un órgano inferior, avocado. Si bien es cierto que la Ley núm. 247-12 establece esta figura, es poco usada por la administración en comparación con la delegación, tal vez esto por la falta de delimitaciones claras para su utilización que aseguren su correcta implementación, procurando justificarse en los criterios de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que la hagan conveniente.
Es por esta razón que como toda figura jurídica la avocación cuenta con muchas luces y puntos no tan claros, como, por ejemplo, ¿un órgano superior puede avocarse a decidir y conocer cualquier asunto o todos bajos la competencia de su inferior jerárquico? ¿deberían establecer de manera clara, los criterios para su utilización? ¿se garantiza efectivamente la legitimidad y crediblidad de la decisión a través de ese órgano?
A nuestro entender, con el objetivo de asegurar una correcta coordinación y funcionamiento de la Administración pública, si bien cierto que la avocación puede ejercerse sobre cualquier competencia del órgano inferior, tanto sobre una competencia propia como sobre una desconcentrada o delegada, el órgano superior debe circunscribirse a conocer o decidir sobre asuntos concretos, no asumiendo la totalidad de las competencias que corresponde a un órgano jerárquicamente inferior, realizando la debida delimitación de las atribuciones. En cuanto a los criterios, es importante que la avocación este motivada en cada caso por razones técnicas, económicas y sociales. En adición deben asegurarse los recursos para ejercer la avocación.
Por último, en cuanto al requisito de notificación de la avocacion a las partes interesadas, esto incluye a los administrados. La falta de notificación, podría constituir en una nulidad de la advocación, puesto que la notificación es un mecanismo para garantizar el debido proceso, la legitimidad y credibilidad de la decisión.