Aunque no existe consenso sobre la real naturaleza jurídica de la figura del indulto, uno de los esfuerzos más importantes ha venido desde el Tribunal Constitucional que lo ha reconocido en su debida dimensión. Así, el indulto, reminiscencia de la monarquía absoluta que –de manera dilatada– ha luchado por mantenerse en el entorno local, es una medida de gracia en la que un individuo que ha sido declarado culpable de una infracción a las normas penales obtiene el perdón del cumplimiento de la pena por parte de la autoridad competente.[1]
La doctrina española había tenido serios problemas al momento de categorizar el producto de esa potestad. De modo que, a veces lo catalogaban bajo la sombrilla del “acto político”[2], otras con la denominación de “acto de gobierno”, y no fue hasta que el profesor Laguna de Paz, contradiciendo una cultura jurisprudencial que pretendía catalogarlo como un “acto de gracia”, justificó que como el Gobierno no ejerce la “gracia”, sino que es acreedor de potestades administrativas, solo podría ser considerado como acto administrativo discrecional, no tanto como uno graciable, y ha sido reiterado por el juez y legislador español que dicho acto siempre deberá estar revestido por razones de justicia, equidad y utilidad pública.
Es de lo anterior que precisamente nace una de las cuestiones que promueven el presente documento, la posibilidad de que dicha decisión, aparentemente de naturaleza discrecional y sujeta a justificaciones etéreas, podría ser administrada bajo un esquema de control posterior que obligue a una sujeción jurisdiccional – administrativa.
Los tribunales españoles determinaron no solo la viabilidad del control judicial de los actos de indulto, sino que evaluaron que el mismo podrá enjuiciar las técnicas de control preventivo de los elementos reglados y los conceptos judicialmente asequibles[3].
Dicho más claro, posterior a la concretización del acto que otorga el indulto, el entorno en el que fue desarrollado podrá ser evaluado y, a partir de allí, aparentemente por aspectos formales, tasarlo. El problema con esto es que no ofrece una solución real o práctica ante lo que podría ser, en teoría, un acto de ejecución inmediata y un control posterior que solo evaluaría elementos externos en su confección. Por ello, ha sido objeto de mucha crítica esta tutela inefectiva ya que no lleva a cabo una ponderación de fondo del acto, pero al ser una figura que nace de un totalitarismo administrativo, resultaba muy difícil delimitar hasta donde el juez podía actuar sin llegar a invadir las funciones de quien detenta la potestad de indultar en el ejercicio de las facultades que bien le habían sido conferidas por la Constitución y la ley.
Sin embargo, persistía un elemento objetivo importante: la Administración tenía, ciertamente, la obligación de probar que no ha ejercido sus facultades – por más discrecionales que fuesen – de manera arbitraria. Y es bajo ese contexto que llega entonces la sentencia de la Tercera Sala del Tribunal Supremo Español, del 20 de noviembre de 2013, que, de manera novedosa, rompe límites para incluir en el ámbito de control jurisdiccional el deber de garantizar el principio de interdicción de la arbitrariedad. La sentencia planteó, entonces, que, aunque el acto de concesión del indulto es, a todas luces, discrecional, y el legislador no le impone exigencias estrictas de motivación, es deber del juez controlar ese ejercicio de esa potestad desde las ópticas del principio de legalidad y de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Y para salvar lo que podría ser una transgresión al principio de legalidad, el Tribunal Supremo Español confirmó lo que ya antes había indicado: que el indulto es una prerrogativa excepcional que sólo puede insertarse como institución en el seno del Estado constitucional, que se afirma como Estado de Derecho, sujetándose al principio de legalidad, con lo que ello supone de límite, pero también de presupuesto habilitante, resaltando que no hay en esta materia espacios francos o libres de la Ley en los que el Gobierno pueda actuar a legibus solutus, con un poder ajurídico[4].
En cuanto al principio de interdicción de la arbitrariedad, introdujo como elemento reglado la necesidad de especificar razones de justicia, equidad o utilidad pública que justifican la concesión, indicando que el órgano jurisdiccional puede comprobar que las circunstancias que llevaron a la concesión del indulto son lo suficientemente coherentes con los hechos que constituyen su soporte fáctico.
En la República Dominicana el indulto ha estado consagrado en la Constitución desde su proclamación en 1844. Inicialmente era una facultad que se le atribuía al Poder Legislativo, pero que desde 1854, con la reforma constitucional del mismo año, pasa a ser potestad del Ejecutivo, para luego ser suprimida de la Carta Magna en 1963, cuando se promulga entonces la Ley 65 de 1963 que crea la Comisión Nacional de Indultos. Esto, hasta la reinserción de dicha potestad en la Constitución del 1966, quedando así funcionalmente derogada la ley que crea la comisión, volviendo a un estado procesal innominado.
Así las cosas, y producto de la inercia del legislador, pues aún bien protegido por la Constitución que, en el literal j de su artículo 128, le da al presidente de la República la potestad de conceder indultos los días 27 de febrero, 16 de agosto y 23 de diciembre de cada año, de conformidad con las leyes y las convenciones internacionales, no existe una ley que regule sus condiciones y su procedimiento, nuestro Tribunal Constitucional, en su sentencia 0189/15, le pide al Congreso llenar el vacío normativo que se describe, aprobando una ley que establezca claramente las condiciones sobre la selección de los candidatos a indultos, modalidades, procedimiento y excepciones, dentro de los límites constitucionales y los acuerdos internacionales.
En esta misma sentencia, establece lo que los españoles ya habían determinado: la concesión del indulto constituye una facultad […] revestida de un amplio margen de discrecionalidad, sin que esto suponga que pueda ser ejercida de manera arbitraria y sin control jurisdiccional.
Todo esto ha tomado mayor importancia ahora que, de nuevo y producto de la sentencia exhortativa citada previamente, se ha reintroducido un proyecto de ley que pretende generar la discusión de dicha deuda legislativa. Entre los elementos más interesantes (a los fines del presente trabajo) encontramos que, si bien la concesión del indulto es “irrevocable” por el órgano que la dicta, se permitirá la presentación de objeciones fundadas que podrían ser conocidas por el Tribunal Superior Administrativo. El juez conocerá entonces del dictamen de concesión que el legislador ordena sea “motivado”, sin especificar los pormenores de esta motivación, ni los elementos formales que deben conformarle, lo que evidentemente presenta un panorama de control ineficiente.
Entonces, si vamos a mantener en nuestro ordenamiento jurídico una figura que deliberadamente desconoce los procesos jurisdiccionales que terminan por concretizar una condena, lo mínimo que debemos exigir es un marco legal restrictivo, claro y cuyos requerimientos sean establecidos de manera específica, acompañado de un control jurisdiccional posterior, con un procedimiento especial, o derivado del derecho común, para permitir que, de subsistir, sea bajo un marco de legalidad adecuado.
La preocupación mayor del legislador debe ser excluir de estos actos la arbitrariedad que debe ser siempre extraña a los actos que se emanan desde los poderes públicos, y como bien ha indicado ya la sentencia española citada previamente, qué duda cabe de que la mejor manera de excluir la arbitrariedad es expresar de manera explícita las razones que han llevado […] a otorgar el indulto a una determinada persona mediante la debida motivación[5].
[1] Sentencia TC/0189/15, párrafo 9.4, página 12.
[2] Una invención francesa para evitar que los órganos contenciosos y administrativos pudiesen fiscalizar el ejercicio de esas potestades.
[3] Conceptos que se utilizan para trazar los límites o requisitos previos a los que deben atarse los actos políticos o de gobierno.
[4] Tribunal Supremo. Sentencia 165/2012 del 20 de febrero de 2013.
[5] Tribunal Supremo. Sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Adminsitrativo del 20 de noviembre de 2013.