La función esencial del Estado consiste en garantizar los derechos de las personas, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que les permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva dentro de un marco de libertad individual y de justicia social (art. 8 de la Constitución). Para ello, los órganos y entes administrativos deben servir de forma objetiva al interés general, siendo de gran relevancia su sometimiento pleno al ordenamiento jurídico (art. 138).
De este mandato constitucional se desprende un conjunto de tareas que son inherentes al interés general y que permiten al Estado asegurar la protección de los derechos de las personas. Estas tareas, a juicio de Sánchez Morón, pueden consistir en: (a) funciones de soberanía, como son las de protección de la seguridad ciudadana y protección civil; (b) prestación de servicios públicos, entre ellos la salud, la educación, la seguridad social, entre otros; (c) defensa de bienes colectivos, entre los que se encuentran el medio ambiente y el patrimonio cultural; (d) constitución y mantenimiento de infraestructura; (e) ordenación de la economía; y, (f) promoción del desarrollo, funcionamiento y acceso a los mercados.
Desde un punto de vista jurídico, estas actividades pueden clasificarse en razón de su forma de intervención: (a) actividades de policía administrativa, es decir, de control y ordenación de las actividades privadas; (b) actividades de prestación de servicios públicos; (c) actividades de fomento, esto es, de promoción y ayudas públicas; y, (d) actividades de regulación y gestión de riesgo.
Para los fines de este artículo, nos limitaremos a analizar la actividad de prestación de servicios públicos. Por servicio público debemos entender a una actividad administrativa de naturaleza prestacional destinada a satisfacer necesidades colectivas (sentido material), de manera regular y continua, previamente calificada como tal por un instrumento legal (sentido formal), realizada directa o indirectamente, mediante concesión, autorización, asociación en participación, transferencia de la propiedad accionaria u otra modalidad contractual, por la Administración Pública (sentido orgánico). Estas actividades se desprenden del presupuesto del «Estado social», el cual exige una mayor intervención estatal para asegurar una igualdad social, económica y cultural entre las personas.
El Estado está obligado a garantizar unos mínimos de procura existencial (Forsthoff) que aseguren condiciones de vida dignas. Para esto, la Administración debe prestar, ya sea de forma directa (gestión directa) o por delegación a los particulares (gestión indirecta), servicios que satisfacen necesidades colectivas (art. 147.1). Para asegurar la regularidad en la prestación de estos servicios, es necesario observar los principios de universalidad, accesibilidad, eficiencia, transparencia, responsabilidad, «continuidad», calidad, razonabilidad y equidad tarifaria (art. 147.2).
La continuidad obliga a la Administración a adoptar las medidas que garanticen el mantenimiento, permanencia y no interrupción de los servicios públicos. En efecto, constituye una responsabilidad del Estado establecer las obligaciones de continuidad apropiadas para cada servicio. Es importante aclarar que los servicios públicos (en su gran mayoría) forman parte del contenido esencial de los derechos sociales, los cuales imponen al Estado obligaciones prestacionales. De ahí que la continuidad de estos servicios asegura el disfrute efectivo de tales derechos, como son, por ejemplo, la seguridad social (art. 60), la salud (art. 61), la educación (art. 63), la cultura (art. 64), el deporte (art. 65), entre otros.
Los derechos sociales entran en conflicto o confrontación con el derecho de huelga. Es decir, con la prerrogativa que tienen los trabajadores de defender sus intereses mediante la cesación temporal del trabajo, en cualquiera de sus manifestaciones o modalidades. Decimos esto, pues la suspensión de los trabajos vinculados con la prestación de servicios públicos no sólo limita la libertad del empleador, sino que además afecta el ejercicio de los derechos de terceros o de la sociedad, especialmente de aquellos derechos cuyo ejercicio se encuentra sujeto a la prestación regular de tales servicios.
El derecho de huelga constituye un derecho fundamental (art. 62.6). Su contenido esencial abarca, entre otras cuestiones, la convocatoria o llamado a huelga, el establecimiento de las reivindicaciones, la publicidad o proyección al exterior, la negociación con el empleador y la decisión de darla por terminada (ver, STC 11/1981, de 8 de abril). El ejercicio de este derecho está supeditado al cumplimiento de determinadas condiciones, recaudos y límites que procuran evitar que la paralización de las actividades “perturben o amenacen el orden público, la seguridad del Estado, el funcionamiento regular de los servicios públicos o de utilidad pública, o impidan el desenvolvimiento de las actividades económicas” (art. 128.1.h). En otras palabras, el derecho de huelga no es un derecho absoluto.
Llegados a este punto, cabe preguntarnos: ¿puede el personal al servicio de la Administración ejercer un derecho de huelga de cara a la actividad de prestación de servicios públicos? La respuesta es afirmativa, salvo que estemos frente a «servicios esenciales», “cuya interrupción fuese susceptible de poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de la persona en toda o parte de la población” (art. 403 y 404 del Código de Trabajo). Los servicios públicos esenciales han sido concebidos como aquellos que atienden “la garantía o ejercicio de los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegido” (STC 27/1989, de 3 de febrero). Para el Tribunal Constitucional, deben entenderse como “servicios mínimos” (TC/0064/19, de 13 de mayo).
La falta de desarrollo legislativo con respecto a las “medidas para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos o de utilidad pública” (art. 62.6) genera una conflictividad constante en relación con la fijación de los «servicios esenciales». Una muestra de esta situación es la citada Sentencia TC/0064/19 de fecha 13 de mayo de 2019. En este caso la discusión se centró en determinar si el servicio educativo era un «servicio esencial». El Tribunal Constitucional dispuso que la declaración de servicio esencial establecida por el legislador solo podía extenderse a la “educación pública gratuita y a la vez obligatoria, en el nivel inicial, básico y medio” (art. 63.3) cuando la suspensión de la docencia, como ocurría en ese caso, se practica “de manera progresiva, prolongada e indiscriminada” (párr. p).
En vista de lo anterior, es evidente que en estos casos la discusión debe centrarse en la necesaria coordinación de los intereses en juego. El ejercicio del derecho de huelga puede limitarse como consecuencia de su conexión con otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos. Ahora bien, los límites impuestos al derecho de los huelguistas no pueden rebasar de forma irrazonable su contenido esencial. De ahí que el Estado debe adoptar las medidas para garantizar el mantenimiento de los servicios públicos sin sacrificar de forma desproporcional este derecho fundamental.