En esta ocasión ha sido la sensatez y el buen juicio del presidente Luis Abinader que salva de fallos potencialmente graves la iniciativa del Fideicomiso Pro-Pedernales, al excluir cualquier terreno que tenga el estatus de área protegida y que por extensión se encuentre bajo la tutela legal de la ley 64-00 sobre medioambiente y recursos naturales, de la ley sectorial de áreas protegidas 202-04 y de modo particular y más importante, por la Constitución de la República, que en su artículo 16 plantea lo siguiente:
“Artículo 16.- Áreas protegidas. La vida silvestre, las unidades de conservación que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y los ecosistemas y especies que contiene, constituyen bienes patrimoniales de la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Los límites de las áreas protegidas sólo pueden ser reducidos por ley con la aprobación de las dos terceras partes de los votos de los miembros de las cámaras del Congreso Nacional.”
Ni el proyecto de Ley sobre fidecomiso público y mucho menos la ya reformada y vuelta a reformar iniciativa del fideicomiso Pro-Pedernales, en paralelo a la discusión del mencionado proyecto ley, están por encima de la Constitución de la República y el hecho de que el presidente Abinader tuviera que enviar dos cartas en un solo día para solventar el problema, es evidencia más que suficiente del grado de improvisación técnica con el que se está llevando a cabo la iniciativa Pro-Pedernales. Creado mediante el decreto 724-20 de diciembre de 2020, aprobado por el Congreso Nacional en abril de 2021, reformado nuevamente en noviembre del mismo año y nuevamente vuelto a reformar en diciembre de 2022 y salvado por la campana por el presidente Abinader en esta semana. No me sorprendería que una vez aprobada la ley de fideicomiso público el Fideicomiso Pro-Pedernales tenga que ser revisado nuevamente, quizá en algún mes de abril, noviembre o diciembre próximos. Lo sensato y prudente hubiese sido esperar la aprobación de la Ley de Fideicomiso Público y una vez promulgada hacer las modificaciones que correspondan para adecuarlo al marco legal correspondiente. Desafortunadamente corren prisas y la prisa es muy mala consejera en cuestiones de políticas públicas, en particular cuando del medioambiente y los recursos naturales se trata.
Los errores con el medioambiente y los recursos naturales son muy costosos y los pagamos todos y de modo muy particular las comunidades locales en la forma de costosos pasivos ambientales, algo que Pedernales conoce muy bien. Una figura idónea por sus garantías de transparencia para la inversión estatal como los fideicomisos públicos, corre el riesgo de desprestigiarse en lugar de consolidarse como instrumentos de políticas públicas que garanticen la calidad de la inversión del Estado. En lugar de potenciar el uso de la figura del fideicomiso, este nivel de improvisación técnica con el caso de Pedernales genera incredulidad y tendrá un efecto no deseado contrario al interés de promover el uso de la figura del fideicomiso como instrumento de políticas públicas.
Volviendo a Pedernales, el artículo 16 de la Constitución de la República plantea que: las “…Áreas Protegidas y los ecosistemas y especies que contiene(n), constituyen bienes patrimoniales de la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles”. La razón de este nivel de protección constitucional de las áreas protegidas tiene su origen en los más de 20 años de lucha por la protección de Bahía de las Aguilas que culminaron, al menos eso pensábamos, con la sentencia número 918 del 20 de diciembre de 2018 del Tribunal Constitucional, en la que se reconoció el carácter público y patrimonial de la Bahía de las Aguilas, un espacio de singular valor y parte integral de nuestro sistema nacional de áreas protegidas. Esperemos que los desatinos con Pedernales no desencadenen 20 años más de lucha por el patrimonio colectivo que representan las áreas protegidas y los recursos que albergan.
Precisamente la enmienda que le falta al Fideicomiso Pro-Pedernales es la más elemental de todas: explícitamente reconocer el ámbito de su realización, en el marco de una reserva de biosfera, en este caso dentro de los límites de la Reserva de Biosfera Jaragua-Bahoruco-Enriquillo (RBJBE), creada en el año 2002 por el Estado dominicano con el apoyo de Programa MAB (hombre y biosfera) de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). La reserva de Biosfera está conformada por tres grandes zonas núcleo: la zona 1 integrada por el Lago Enriquillo y su entorno; la zona 2 integrada por el Parque Nacional Sierra de Bahoruco y la zona 3, por el Parque Nacional Jaragua incluyendo su zona costero-marina hasta las islas Beata y Alto Velo, está última el territorio más meridional de nuestro país (ver mapa).
Mapa general de la RBJBE
Fuente: Gómez-Valenzuela et al. 2021
El valor de los ecosistemas y la biodiversidad (especies, genes y ambientes) de la RBJBE es único siendo el hogar de un número importante de especies nativas y endémicas de flora y fauna y el hábitat de especies migratorias que se reproducen en sus ecosistemas. De ahí la importancia del predicamento del artículo 16 de la Constitución. El legislador (las cámaras que hoy discuten las adendas del fideicomiso Pro-Pedernales y la ley de fideicomiso público), fue sabio al incluir en el artículo 17 de la Constitución un planteamiento fundamental que complementa al artículo 16 en lo que respecta al aprovechamiento de los recursos naturales, lo que debe hacerse “…bajo criterios ambientales sostenibles, en virtud de las concesiones, contratos, licencias, permisos o cuotas, en las condiciones que determine la ley.” Este artículo ofrece ya un marco idóneo para el desarrollo de los fideicomisos orientados a la conservación y al desarrollo sostenible local, razón por la cual los legisladores deben actuar con sabiduría en representación del interés colectivo, lo que ha hecho el presidente Abinader salvando por los pelos al fideicomiso Pro-Pedernales.
La razón por la que fue creada la Reserva fue precisamente como un espacio para hacer compatible los objetivos de conservación (el alto valor de los ecosistemas protegidos y su biodiversidad) con los objetivos de desarrollo sostenible y mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades dentro y fuera de la Reserva. En otras palabras, la materialización de las aspiraciones de los artículos 16 y 17 de nuestra constitución. Por tanto, el Estado dominicano y sus instituciones se encuentran ante una especie de imperativo categórico kantiano relacionado con la ética del interés y del servicio público.
Imaginemos que la RBJBE existe en un país muy parecido al nuestro, un estado que toma decisiones informadas con base en la evidencia científica e impulsado por el interés público a favor del bienestar y el desarrollo equitativo e inclusivo de toda la sociedad. Por tanto, se trata de un estado que promueve el bienestar, fomenta la iniciativa privada y que actúa apegado a tales principios. Obviamente medir el bienestar es difícil y complejo, pero la ciencia económica, con todas sus limitaciones y las reservas que se puedan tener, hace su mejor esfuerzo y para ello ha desarrollado algunas ideas y herramientas que permiten aproximar en términos monetarios la noción de bienestar social, con todas las dificultades que pueda tener esta aproximación. Precisamente Kenneth Arrow y John Hicks ganaron juntos el Premio Nobel de Economía de 1972, con base en sus análisis del bienestar social. El primero teniendo como base su obra sobre Elección Social y Valores Individuales (1951) que le permitió desarrollar la función de bienestar social y conceptos claves como el teorema de la imposibilidad de Arrow. Hicks desarrolló un nuevo enfoque sobre la teoría de la utilidad (1939) y sus ramificaciones en los que respecta a la medición del cambio de bienestar (medida hicksianas de cambio de bienestar como el excedente del consumidor, la variación compensatoria, variación equivalente, por sólo mencionar algunas).
Volviendo a nuestro escenario alternativo e hipotético, pensemos por un instante que ese país, posee una reserva de biosfera con las características de la RBJBE. Para lograr sus objetivos y hacer realidad el mandato de su Constitución, decide crear un fideicomiso de conservación y desarrollo sostenible local mixto (de crédito e inversión) con una duración de 20 años, para abordar los retos y desafíos que en materia de desarrollo e inclusión social tienen las comunidades alrededor de la reserva, mediante el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, es decir unos fines bastantes claros. Para ello el gobierno encarga un estudio (una valoración contingente) para determinar la disponibilidad a pagar DAP o WTP (willingness to pay) de la sociedad en su conjunto (ya que se trata de un patrimonio colectivo de toda la sociedad), por un eventual programa de conservación y desarrollo sostenible que le daría forma al fideicomiso.
La DAP o WTP equivale a una de las medidas de cambio de bienestar que se conoce como excedente del consumidor (sí de esas medidas a las que nos referimos al mencionar los premios Nobel de economía de 1972). Se trata de una técnica rigurosa y compleja reconocida por el gobierno federal de los Estados Unidos como un instrumento idóneo para la valoración de los valores pasivos del medioambiente (biodiversidad, bienes públicos, etc.) y usada en casos paradigmáticos como el derrame del Exxon Valdez en Alaska en 1989 o en el caso más reciente del derrame de 2010 del BP Deepwater Horizon en el golfo de México.
El resultado del estudio encargado indicó que la sociedad en su conjunto valora la existencia de su reserva de biosfera y que está dispuesta a movilizar recursos para el programa de conservación por el orden de los US$ 128.1 millones al año. Con este valor el Estado está preparado para diseñar su fideicomiso de conservación y desarrollo sostenible local. Asumiendo que la economía del país alternativo ha crecido a un promedio alrededor del 5% a lo largo de sus dos últimas décadas y por ende asumiendo también una tasa teórica LIBOR fija (London Interbank Offered Rate) del 5% a lo largo de la vida de proyecto, el estado puede contratar el fideicomiso por un monto que puede estar entre los US$ 500 millones hasta los US$ 2,500 millones de dólares. Para ser congruente con los fines del fideicomiso y el espíritu de la reserva, el instrumento se capitalizaría con activos inmobiliarios estatales locales y con emisión de deuda verde en los mercados financieros nacionales e internacionales. El fideicomiso no va sólo, se sustenta en un plan integral de desarrollo local, que incluye una línea base de indicadores de estado, de procesos, impactos y resultados, pero sobre todo un policy-mix (una mezcla de instrumentos de políticas) para promover los emprendimientos locales, los pequeños negocios, el turismo, la inversión inmobiliaria, la producción de energía renovable, las mejoras en las infraestructuras locales, la formación técnica-profesional, la agropecuaria y la articulación de la economía local a las cadenas regionales de valor bienes y servicios.
¿Cuál sería el impacto social y el retorno en materia de bienestar de este fideicomiso de desarrollo sostenible y conservación al cabo de unos años? Esto es difícil de estimar y los números sólo nos ofrecen una visión parcial. El cálculo lineal y simple del valor futuro (sin considerar los riesgos de las inversiones que apoyaría el fideicomiso y otros factores de riesgo del mercado financiero) indicarían que al cabo de una década se generarían utilidades que casi duplicarían el valor inicial de la inversión; a los 20 años las utilizades casi se triplicarían incluyendo el descuento derivado de su valor presente neto, con lo que se justificaría la iniciativa.
A pesar de esto y como le explico a mis alumnos los números son importantes, pero no son más que un insumo cuantitativo en la toma de decisiones cuando se trata del interés público y sobre todo de recursos y bienes públicos (como el medioambiente y los recursos naturales). De ahí la importancia del seguimiento, del monitoreo y la evaluación como componentes esenciales de este tipo de programas. Los cambios en el contexto, la previsibilidad y la estabilidad de largo plazo, la calidad y la transparencia de los actores (el fideicomitente, la entidad fiduciaria, la transparencia del fideicomisario), la claridad de las reglas de juego, el cumplimiento de los fines definidos y de las normas, en fin, los factores que hablan de la calidad institucional y de la capacidad de previsión son los que más importan.
Si todo sale bien como en los cuentos de hadas, el impacto social del fideicomiso a lo largo de su vida sería muy superior en las familias, en los pequeños negocios que se crearían, en los nuevos emprendimientos, en el aumento de la población, en la disminución de la pobreza, en las inversiones inmobiliarias, en el capital humano de las comunidades, en la provisión de servicios, en el bienestar individual y colectivo y en el interés público de promover el desarrollo local y la inclusión social (la función teórica de bienestar social agregada de Arrow) y un largo etcétera. En este caso el fideicomiso como instrumento de políticas públicas funcionaría como una herramienta que promueve el desarrollo inclusivo y no extractivo con lo que las externalidades ambientales negativas de los proyectos apoyados estarían identificadas e internalizadas. Esto es sólo un ejercicio teórico para el cual el margen de error y equivocación es bastante amplio, pero no así la realidad, en la que los errores ambientales tienen un alto costo colectivo en la forma de pasivos ambientales que no suelen remediarse, salvo con una fuerte voluntad y compromiso de las empresas y de los gobiernos.
Por las razones anteriores la enmienda más importante del fideicomiso Pro-Pedernales es primero reconocer que operará en el marco de una reserva de biosfera, que se compromete con la sustentabilidad y el desarrollo local y sobre todo que se sujetará al mandato constitucional. Este compromiso no puede ser una simple declaración, debe reflejarse en los instrumentos de seguimiento, monitoreo y evaluación que sustenten la intervención del fideicomiso en el territorio. Esto no es una restricción más bien es una gran oportunidad. Ojalá que los legisladores actúen con sabiduría en representación del interés colectivo. Lo acaba de hacer el presidente Abinader, sin dudas un buen ejemplo para su equipo.