Recientemente fue aprobada una de las legislaciones más debatidas y controversiales de la historia reciente. A su alrededor se han tejido pasiones, mitos, fabulas, aciertos, desaciertos y por supuesto, un gran terror para muchos En algunos casos infundados y en otros no. Nos referimos a la ley marcada con el número 340-22 que regula el Proceso de Extinción de Dominio de Bienes Ilícitos. Actualmente suspendida su entrada vigencia hasta el próximo 29 de julio de 2023 por disposición expresa del legislador, lo que se conoce como vacatio legis.
¿Porque ha creado tanto pánico? ¿Es cierto que este proceso puede dejar en estado de indefensión a los ciudadanos y exponerlos a perder sus posesiones por acciones arbitrarias? Para organizar las principales preocupaciones y analizarlas adecuadamente, pasemos a identificar las principales argumentaciones en su contra: (i) violaría el sagrado derecho de propiedad; (ii) violaría la presunción de inocencia por el efecto de su autonomía; (iii) los afectados de ese procedimiento deberán probar la legitimidad de sus bienes frente a una acusación; (iv) el procedimiento podrá ser empleado en ocasión de cualquier inobservancia de una obligación fiscal de los contribuyentes; e (v) introduce ilícitos inexistentes en el marco legal dominicano.
Ciertamente, por la entrada en escena de la ley de extinción de dominio se adoptó un procedimiento judicial que puede (a) culminar con el aniquilamiento del derecho de propiedad. Pero también dispone de otras acciones, lo que evidencia que su nombre se quedó corto. Además, dispone (b) una acción capaz de retirar el control, el usufructo, la posesión u otros derechos similares que permiten gozar o disponer de una cosa (algo similar pero diferente a la propiedad). Sin perjuicio de lo anterior, (c) concentra un procedimiento de extinción sobre bienes abandonados para realizarlos en provecho del Estado.
Tiene su origen en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC) del 31 de octubre de 2003, también conocida como la Convención de Mérida, la cual, incorporó las obligaciones de prevención previstas en las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), instando, entre otras encomiendas, a legislar en favor de la incautación de bienes mal habidos. Es así como la República Dominicana ocupando los compromisos de Mérida, se refirió en su ordenamiento al procedimiento de extinción de dominio en su Constitución de 2010[1]. Las recomendaciones del GAFI constituyen un referente en la tendencia de homogenizar las legislaciones de lavado de activos y financiamiento del terrorismo, las cuales, para los países latinoamericanos se acuerdan a través del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT). El mundo contemporáneo por sí solo y elocuentemente habla de las necesidades de adecuar leyes para enfrentar una criminalidad cada vez más sofisticada dentro de una aldea global.
Se trata de un instrumento adscrito a la política criminal del Estado (ius puniendi), pasible de complementarse con otras leyes. Se basa en la Ley Modelo de Extinción de Dominio preparada por la Comisión Interamericana de Control de Abusos de Drogas en mayo de 2011, bajo el auspicio de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), como parte de una iniciativa del Programa de Asistencia Legal en América Latina y el Caribe (LAPLAC), para el suministro de herramientas tendentes a facilitar la lucha contra las drogas, el crimen organizado, la corrupción y el terrorismo.
En contraposición a las leyes que estamos familiarizados, no se trata de una acción dirigida contra personas (como sería el resultado de una acción penal intentada contra un ciudadano que pudiese culminar con una sentencia condenatoria, y que, dentro de sus disposiciones, se ordene el decomiso de determinados bienes). Por el contrario, el procedimiento de extinción de dominio se dirige contra bienes (acción in rem) y no contra personas. Se trata pues de una herramienta judicial destinada principalmente a la confiscación de bienes por una vía distinta a la penal, proveniente de crímenes expresamente listados en la ley, tales como, la corrupción, el tráfico de drogas u otras infracciones graves, de ahí se carácter autónomo o independiente.
Pasemos a revisar las principales quejas en su contra. ¿Viola el sagrado derecho de propiedad? Si bien la denominación de “dominio” no es muy común en el derecho dominicano, su contenido no tiene mayores novedades. Se refiere al derecho de propiedad. De hecho, la definición sobre “derecho” dada en la Ley 340-22 prácticamente es igual a la definición de “propiedad” contenida en el Art. 544 del viejo Código Civil de 1804. No obstante, la primicia entre la vieja y nueva definición radica en la observación de que, en la ley 340-22 se condiciona el nacimiento del derecho de propiedad bajo la condición de que, “no haya tenido un origen ilícito”. No obstante, esta redefinición acerca de la condición sobre el nacimiento del derecho propiedad, no tiene nada de nuevo. Debido a que en el derecho dominicano resulta nula y sin ningún efecto jurídico toda obligación sin causa licita o falsa. Por ejemplo, un contrato de adquisición de un apartamento con valores provenientes del lavado de activos carece de absoluta validez, con lo cual, el derecho de propiedad nunca tuvo lugar. Otro ejemplo pueda radicar en un ciudadano que obtiene una matrícula estableciendo en su favor la propiedad de un vehículo de motor robado a otro ciudadano, y para obtener la misma, se valió de la falsificación de datos, en cuyo caso, esa matricula carecería de valor alguno y el derecho de propiedad tampoco tuvo lugar, por fundamentarse en una causa falsa conforme se lee de manera combinada en los Arts. 1131 y 1133 Código Civil.
La causa es ilícita cuando está prohibida por la ley, cuando es contraria al orden público y las buenas costumbres. Y es que, algunos ven en el derecho de propiedad un derecho absoluto e invencible. Como una especie de patente de corso, el cual, una vez adquirida su titularidad, aun sea originada en una actividad criminal, queda protegida por la Constitución y las leyes. Empero, al constituyente de 2010 no pareció preocuparle este argumento, porque al referirse a la extinción de dominio, lo hizo justo en su Art. 51, el cual, paradójicamente también consagra el derecho de la propiedad.
La Ley No. 340-22 no viola el derecho propiedad, porque este derecho nunca nace ni tiene lugar sin causas legitimas o justificadas. Tampoco es la primera legislación que aniquila el invocado derecho de dominio. De hecho, son muchas las leyes que lo revierten. Por ejemplo, la historia reciente da cuenta de la adopción de la Ley No. 5785, destinada a la confiscación de los bienes de la familia Trujillo. Hoy, nadie en su sano juicio puede defender la legitimidad de una de las riquezas más grandes en su época. Es así como existen numerosas leyes capaces de conllevar al decomiso de bienes y con ello el aniquilamiento de la supuesta propiedad, bien sea por sus orígenes ilícitos (obtenidos por el lavado de activos) o porque siendo orígenes legítimos sean utilizados para la comisión de crímenes (un objeto contundente empleado para un homicidio) o porque en sí mismos, son ilegales (drogas ilícitas) o su titularidad está reservada (armas de guerra) o la titularidad de la propiedad es falsa (un testaferro).
¿Ciertamente viola la presunción de inocencia por el efecto de su autonomía? Primeramente, la autonomía implica la prerrogativa para el titular de la acción de incoar el procedimiento de forma independiente a otros procesos, especialmente de los procesos penales. Esto en la práctica se traduce en que un ciudadano puede verse afectado por un procedimiento de extinción de dominio contra bienes que ostenta en su dominio y contra los cuales se invoquen su ilicitud. No obstante, de ningún modo el nuevo procedimiento puede conculcar la presunción de inocencia que asiste a todos los ciudadanos. Si bien la ley No. 340-22 incorpora un procedimiento independiente y capaz de desarrollarse al margen de un proceso penal, la misma deberá convivir con otros principios e instituciones jurídicas extremadamente sagradas en el marco legal dominicano. Entre ellas, la presunción de inocencia[2]. Esta solo puede ser destruida por un juicio previo, con todas la garantías procesales y constitucionales, en donde se ventilen evidencias que más allá de cualquier duda, tengan la capacidad de arrancar la presunción de inocencia que inviste a todos los ciudadanos en un estado de derecho. Dicho de otro modo, para triunfar en una extinción de dominio dirigida contra bienes obtenidos por la actividad del narcotráfico, incontestablemente, al menos, deberá existir una condenación firme contra un ciudadano por tal infracción. Es así como por el efecto de la presunción de inocencia, algunas acciones de extinción de dominio podrían prescribir antes de los 20 años previstos en la nueva ley, en tanto, un afectado por el procedimiento de extinción goce de prescripciones específicas que afecten acciones capaces de suprimir la presunción de inocencia. A modos de ejemplo, si una infracción prescribe a los 5 años, la acción para destruir su presunción de inocencia quedaría aniquilada, y por efecto, esta prescripción impactaría indefectiblemente en la prescripción de los 20 años previstos en la ley de extinción de dominio.
¿Por qué el interés practico de la autonomía de la nueva ley? Antes de responder, resulta importante destacar la falsedad de que el carácter autónomo de la nueva ley constituye un elemento nuevo en el marco legal dominicano. Para comprobarlo, basta leer el Art. 6 de la Ley No. 155-17 Sobre Lavados de Activos y el Financiamiento del Terrorismo. Volviendo a la pregunta, uno de los mayores aspectos de interés de este nuevo procedimiento, estriba en que nuestras autoridades ahora podrán hacer frente a los penados por narcotráficos en otras jurisdicciones, cuyas condenas, no resolvieron acerca de la suerte de los bienes mal habidos. Como consecuencia, al cumplir sus penas, requieren la devolución de estos frente a la impotencia del Ministerio Público, como efecto de que nadie puede ser juzgado dos veces por la misma causa por el principio de única persecución o “non bis in ídem”[3]. De ahí, la importancia de su autonomía. De hecho, en la nueva ley, para asegurar el respeto al principio de única persecución o cosa juzgada, se dispuso la imposibilidad de aplicarse cuando confluyen simultáneamente en una decisión irrevocable: (i) sobre la identidad del o los bienes perseguidos; (ii) sobre la identidad de la causal de procedencia; o, (iii) sobre la identidad de los hechos que configuran la causal.
Tampoco es cierto que lo afectados de una acción de extinción de dominio deberán probar la legitimidad de sus bienes frente a una acusación. Por el contrario, el Ministerio Público tendrá la carga probatoria de establecer el nexo causal entre los bienes atacados y el ilícito invocado con evidencias más que fehacientes para sostener su acción. No obstante, el afectado en uso de defensa, podrá presentar pruebas para establecer la legitimidad de sus posesiones, incluyendo, que, pese a la comisión de ilícitos, el bien atacado no fue el resultado de una actividad criminal, de ahí que, el medio estará gobernado por el principio de proporcionalidad, lo cual, resulta consonó con nuestras garantías fundamentales.
Ha generado ruido el ilícito del delito tributario (a pesar de estar igualmente previsto en la Ley de Lavados de Activos y Financiamiento del Terrorismo), no faltando argumentos de que cualquier inconducta fiscal supondría la amenaza de la aplicación de este nuevo procedimiento. Pero quienes esgrimen esos argumentos, dejan de lado que no toda inobservancia fiscal constituye un delito tributario. Para ello es necesario inconductas fraudulentas, dolosas y expresamente tipificadas en las leyes tributarias, conforme está tipificado en el Art. 232 de la Ley 11-92 y en otras disposiciones específicas, lo que, por supuesto, también supone un juicio de carácter penal previo para destruir la presunción de inocencia del afectado por cualquier procedimiento de extinción de dominio.
Ninguno de los ilícitos listados en la Ley No. 340-22 tienen novedad alguna porque todos están tipificados por leyes anteriores y, de hecho, son crímenes precedentes en la ley de Lavados de Activos y Financiamiento del Terrorismo (salvo el tráfico ilícito de piezas de arte o arqueológicas de patrimonio histórico y cultural, y, hasta esto es discutible, toda vez que la ley de lavados de activos considera un crimen precedente el tráfico ilícito de mercancías y obras de arte). La figura del enriquecimiento no justificado tampoco es nueva, ya que se encuentra previsto en la sobre Lavados de Activos y el Financiamiento del Terrorismo.
Sobre la falta de efectos retroactivos del nuevo procedimiento algunos se han mostrado molestos y otros han respirados. Ni unos ni otros tienen razón. Si bien es cierto que ninguna ley puede tener efectos retroactivos salvo que resulte en favor del subjúdice o del penado[4], no es menos cierto que las leyes de procedimiento tienen aplicación inmediata. Por efecto, todos los bienes adquiridos sin causas justificadas, mientras no opere la prescripción de 20 años consagrada en el Art. 2262 Código Civil, podrán ser perseguidos por la acción de extinción de dominio, independientemente de que se hayan obtenidos antes de la mencionada ley.
La Constitución no otorga legitimidad sobre bienes ilícitos o de procedencia ilícita, independientemente de la forma en que sean adquiridos, incluyendo por sucesión o donación. Sin dudas, se trata un proceso novedoso que revolucionara la capacidad de respuesta de los representantes del Ministerio Público en la lucha contra el flagelo de una criminalidad cada vez más sofisticada e internacional (ius puniendi). Con la ley 340-22 el Ministerio Público quedó equipado de una artillería pesada para combatir el incentivo económico que motivan algunas de las mayores transgresiones contra la sociedad.
[1] Artículo 52 numeral 6. La ley establecerá el régimen de administración y disposición de bienes incautados y abandonados en los procesos penales y en los juicios de extinción de dominio, previstos en el ordenamiento jurídico.
[2] 69.3 Constitución.; 11.1 Declaración Universal de Derechos Humanos; 14.2 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[3] 69.5 Const.; Convención Americana de Derechos Humanos, 8.4; 14.7 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles
[4] Art. 110 Const.