El siguiente ejercicio se preparó con la intención de conocer y analizar la propuesta de reforma del sistema de pensiones chileno, presentada por el presidente Gabriel Boric el pasado 2 de noviembre.
Para la República Dominicana es importante entender sus contenidos, al tener un sistema de naturaleza similar y al encontrarse inmerso en un proceso de discusión sobre la reforma de la ley 87-01 que le dio origen.
El modelo chileno sirvió de inspiración al dominicano y tenía más de 20 años cuando se creó el Sistema Dominicano de Seguridad Social en el 2001; por lo que ha recorrido un largo camino arrojando una serie de resultados, algunos de los cuales son muy desalentadores, como el que indica que el 72% de las pensiones otorgadas son inferiores al salario mínimo y el de que una de cada cuatro personas jubiladas recibe una pensión por debajo de la línea de pobreza. La crudeza de esos datos resalta la importancia de conocer las propuestas que busquen mejorar ese sistema, para ayudarnos en la identificación de soluciones tempranas que eviten que se produzcan situaciones similares en nuestro país.
Dentro del ámbito de la seguridad social, las propuestas de reforma se califican en paramétrica y estructurales. Las paramétricas, promueven mejoras manteniendo las características esenciales del sistema, mientras las estructurales, procuran cambios significativos que transformen su naturaleza. La reforma del presidente Boric podría entonces calificarse de semi-estructural, al reconocer la magnitud de algunos de los cambios propuestos, manteniendo, al mismo tiempo, elementos fundamentales del viejo sistema; como veremos más adelante.
La iniciativa del Presidente Boric es la tercera que conoce el país en cinco años, luego de los intentos fallidos de Michelle Bachelet en 2017 y Sebastián Piñera en 2018. Para hacer viable la reforma en esta ocasión, el Gobierno chileno ha resaltado el carácter "moderado" de una propuesta que preserva los tres pilares del sistema actual, añadiendo uno nuevo. Además, mantiene las Cuentas de Capitalización Individual (CCI), el elemento más emblemático del viejo sistema, aunque crea cierta solidaridad, no con las contribuciones de los trabajadores, sino con una parte del aporte de los empleadores, inexistente actualmente y que implanta la reforma.
La propuesta elimina el nombre de AFP, transfiriendo la función de captación y gestión de afiliados hacia una instancia centralizada de orden público, pero dejando la de gestión de las inversiones de los fondos en manos de nuevas entidades llamadas Inversores de Pensiones Privadas (IPP), al tiempo que crea una instancia pública para competir en ese renglón, previéndose que buena parte de las AFP actuales adopten las nuevas siglas y continúen participando en el Sistema.
En Chile hay un consenso generalizado de que las pensiones deben incrementarse y mejorarse, y la propuesta de Boric va en esa dirección, aunque haya recibido cuestionamientos que hasta el momento han sido, en su mayoría, de carácter parcial. Sobre esos aspectos nos referiremos a continuación, realizando primero una breve descripción del sistema vigente, para luego presentar los principales cambios propuestos y, finalmente, efectuar algunos análisis y valoraciones sobre los mismos.
El actual sistema de pensiones
El Sistema de Pensiones chileno lo constituyen 3 pilares: 1) El Pilar No Contributivo Solidario, 2) El Pilar Contributivo Obligatorio y 3) El Pilar Voluntario.
1) El Pilar No Contributivo Solidario. Financiado totalmente por el Estado a partir de impuestos generales. Incluye la Pensión Garantizada Universal (PGU), destinada al 60% más vulnerable de la población y a quienes tengan 65 o más años de edad, independientemente de que hayan cotizado o no para el sistema. Asciende a un máximo de $193,917 (unos US$209) y debe reajustarse anualmente.
La PGU se asemeja a la pensión solidaria del Régimen Subsidiado de la República Dominicana que se financia con recursos del Presupuesto Nacional, pero que, hasta el momento, se ha implementado en pequeña escala, con muy bajo monto económico y exclusivamente para población de ese régimen. En el Contributivo existe el Fondo de Solidaridad Social, financiado con recursos de ese régimen y destinado a completar pensiones que no alcancen el salario mínimo.
2) El Pilar Contributivo Obligatorio. Financiado completamente por el trabajador con el 10% de la renta imponible, monto que se deposita en las Cuentas de Capitalización Individual (CCI) administradas por las AFP, adicionándole una comisión que varía según la AFP seleccionada. Es obligatorio para todas las personas con un contrato laboral y para las independientes.
Es similar al Régimen Contributivo del Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS).
3) El Pilar Voluntario. Financiado totalmente por el trabajador mediante un aporte adicional al obligatorio. Busca incrementar el monto acumulado en la CCI para elevar la pensión al momento del retiro y compensar las cotizaciones no realizadas por desempleo y otras causas. Las contribuciones se depositan en las AFP en Cuentas de Ahorro Voluntario, para su administración e inversión, pagando una comisión de acuerdo con el saldo.
En el SDSS también se pueden realizar contribuciones voluntarias adicionales a la cotización obligatoria, cuyos fondos son igualmente gestionados por las AFP.
Propuesta de reforma del Sistema de pensiones
La propuesta de reforma del sistema chileno conserva los tres pilares existentes, pero cambiando denominaciones, haciendo modificaciones y añadiendo un cuarto llamado de Seguridad Social.
1) El Pilar Solidario. Mantiene la Pensión Garantizada Universal (PGU), pero elevando su monto desde $193,917 (unos US$209) hasta $250,000 (unos US$270), un incremento de 28,9%, para lo que se requiere de recursos que proporcionará la reforma fiscal.
2) El Pilar Contributivo. Conserva las Cuentas de Capitalización Individual (CCI) pero su administración e inversión ya no correspondería a las AFP. La función de captación y gestión de afiliados (afiliar, cobrar, recaudar cotizaciones, atender los usuarios y pagar beneficios) será centralizada y ejecutada por el Instituto de Previsión Social (IPS), reforzado en sus funciones administrativas y pasando a llamarse Administrador Previsional Autónomo (APA), en un plazo máximo de 24 meses desde la puesta en vigencia de la ley. El APA funcionará como una ventanilla única, será una entidad pública, autónoma, descentralizada y sin fines de lucro, que podrá subcontratar cualquiera de sus funciones. Al tener una gran economía de escala, podrá cobrar comisiones muy bajas.
Mientras la función de gestión de inversiones (colocar los fondos de las CCI en instrumentos de inversión) será realizada por Inversores de Pensiones Privados (IPP) y por el Inversor de Pensiones Público y Autónomo (IPPA). Ambas figuras creadas por la reforma. Las actuales AFP podrán convertirse en IPP en una transición que se estima en 24 meses.
La tasa de cotización de las contribuciones para las CCI se elevará desde 10 a 10.5%, al sumar, al 10% actual, el 0.5% de la comisión a las AFP, que actualmente oscila entre 0.58% y 1.45%. En lo adelante, los afiliados pagarían a los IPP y al IPPA una comisión en función del saldo de sus cuentas, para incentivar su crecimiento y alinear sus intereses con los responsables de invertir sus fondos. Está comisión se determinará de forma voluntaria por los IPP y el IPPA para estimular la competencia y el Ministerio de Hacienda estima que representaría menos del 0.25% del saldo, inferior a la mitad de lo que hoy cobra la AFP de menor porcentaje.
Adicionalmente, se elimina la opción de los “multifondos” que permite que los afiliados escojan entre cinco modalidades con diferentes riesgos y rentabilidades. Creando en sustitución los llamados Fondos Generacionales, que no serían opcionales. La APA determinará y seleccionará el esquema de mayores beneficios para la persona afiliada en función de su sexo y edad.
La propuesta plantea pensiones de renta vitalicia, eliminando el retiro programado y permitiendo una pensión permanente hasta el fin de la vida. Para mejorar su monto se harán licitaciones por grupos de afiliados. La renta vitalicia puede seleccionarse con un monto inferior, pero acompañada de la opción de herencia.
Con relación a los trabajos independientes y por cuenta propia, se simplifican los procedimientos de afiliación y cotización.
c) El Pilar Voluntario. La propuesta busca estimular el Ahorro Previsional Voluntario Colectivo (APVC), para que más empleadores promuevan esos planes y más trabajadores dispongan de ahorros voluntarios.
d) El Pilar de Seguridad Social. Es una creación de la reforma que se financiaría con un aporte del empleador de un 6% del salario imponible de los trabajadores de su empresa. Se implementaría de forma gradual, elevando un punto porcentual por año. Sus recursos se distribuirían de la forma siguiente:
1) El 70% se asignaría directamente a los trabajadores de forma proporcional a los montos de sus cotizaciones, registrándose en cuentas personales distintas a las de Capitalización Individual. Esas cuentas no son heredables, no forman parte del patrimonio del trabajador y constituyen un derecho hasta el momento del retiro.
2) El 30% se registra en la misma cuenta de los trabajadores, pero colocando a cada uno la cotización promedio del sistema, lo que asigna una mayor proporción de la cotización a los de menor salario. De esa forma se reparten eso recursos con equidad y progresividad, y beneficiando entre el 60 y el 75% de los trabajadores, que son quienes tienen salarios inferiores a la media del sistema. Las cuentas personales donde se registren los aportes tendrán una rentabilidad mínima garantizada.
Los recursos del 6% de los empleadores constituirán el Fondo Integrado de Pensiones (FIP), cuya inversión será gestionada por el Inversor de Pensiones Público y Autónomo (IPPA), que podrá subcontratar a gestores privados para esos fines. La solidaridad adicional de este pilar provendrá de recursos del FIP y servirá, entre otros propósitos, para una mejora inmediata de los pensionados actuales (solidaridad intergeneracional). Igualmente, para varias compensaciones dirigidas a las mujeres, como son: un seguro de maternidad, un diferencial para que la sobrevida de las mujeres se calcule como la de los hombres, que viven menos, y un bono por cuidados de adultos mayores y personas con discapacidad severa o moderada, labores que generalmente realizan las mujeres (Solidaridad de género). Mario Marcel, Ministro de Hacienda, expresó que "el Seguro Social va a financiar las correcciones a las desigualdades que genera el sistema en razón de género, o en razón de la manera en que ha transcurrido la vida laboral de la persona”.
Consideraciones sobre la propuesta
De materializarse la reforma se obtendrían mayores y mejores pensiones en el país. Eso sí, introduciendo más recursos económicos al sistema, como es la contribución empresarial del 6% y la inyección de los recursos fiscales adicionales que provendría de la reforma tributaria, imprescindible para elevar la Pensión Garantizada Universal (PGU).
En término de aumento de la protección social, las dos grandes acciones de la reforma serían: la elevación de la PGU desde $193,917 (unos US$209) hasta $250,000 (unos US$270) y la creación del Pilar de Seguridad Social, que contribuiría a elevar la tasa de reemplazo e introduciría solidaridad al sistema; sin llegar a ser plenamente solidario, ya que no existe solidaridad en el Pilar Contributivo y, porque del monto total de las cotizaciones contributiva, que alcanzarían un 16.5% (10.5% del trabajador más 6% de las empresas), solo el 1.8% (el 30% del 6%) se destinará a esos fines. De todas formas, ese esquema solidario, aunque sea parcial, contribuiría a mitigar las lagunas previsionales, que rompen la continuidad y permanencia de las cotizaciones, debido a condiciones del mercado laboral y otras causas.
La propuesta reduciría los costos administrativos del sistema, al concentrar la función de captación y gestión de afiliados que actualmente realiza cada AFP, en un solo ente público, generando mayor control y economías de escala. Además, al eliminar esa función de los inversores de los fondos de pensiones, se reducirían las barreras de entrada, tendiendo a aumentar la cantidad de inversores y, consecuentemente, las ofertas de menores comisiones y mayores rentabilidades de los fondos.
El anuncio de que terminan las AFP tiene una parte real y otra de eslogan político, conveniente para el apoyo de una población con un alto nivel de animadversión hacia esas entidades. Como vimos previamente, hay dos grandes funciones de las AFP, la de captación y gestión de afiliados y la de gestión de las inversiones. La primera, se trasladaría hacia el Administrador Previsional Autónomo (APA), pero, la segunda, permanecería en manos del sector privado a través de los IPP, creando también un ente público para competir en el sector, siendo previsible que las AFP actuales se reconviertan en IPP para continuar participando en el sistema.
El mismo Ministro de Hacienda afirmó, que: "lo que se va a acabar son las AFP tal como lo conocemos… Eso no significa que no vayan a existir administradores privados de inversiones, al contrario, se crea la figura del Inversor Privado de Inversiones (IPP), las actuales AFP van a poder convertirse en inversiones privados de pensiones". Agregando también, que: "no estamos destruyendo la capitalización individual, la estamos fortaleciendo, y la estamos complementando con el Seguro Social".
Por su parte, la Ministra de la Secretaría General de la Presidencia, Ana Lya Uriarte, expresó, que: "Es una reforma muy conciliadora que no busca generar un terremoto”. Al parecer el Gobierno preparó una propuesta que generara poca resistencia, con la intención de facilitar su aprobación; aunque esto último no está garantizado de forma integral, dadas las polaridades del ambiente político y las debilidades actuales del gobierno.
Igualmente, parecería que se promueven dos discursos distintos, uno de terminar con las AFP, dirigido hacia la población en general y, otro, destinado a los grandes sectores económicos, de que solo acaba el nombre de AFP, dejando que esos mismos grupos económicos sigan en el negocio, pero con otras siglas y con menores funciones y beneficios. Una solución que puede ser sensata para un gobierno que no cuenta con la fuerza congresual necesaria para aprobar una transformación de mayor calado, y que transita por una coyuntura económica de carácter recesivo, que demanda el apoyo y la confianza del sector privado.
El tema que ha generado más debate en el país es el destino del 6% del aporte empresarial para el cuarto Pilar de Seguridad Social. El cuestionamiento no es al aporte como tal, sino a su uso y, en menor medida, a su efecto en las MIPYMES en un contexto de desaceleración económica, inflación y amenazas de desempleo.
El punto central es que un número importante de partidos y fuerzas de oposición, así como de sectores empresariales y sociales, de índole conservador, buscan que la totalidad de ese 6% se dirija a los trabajadores y no se destine una fracción al fondo solidario, aludiendo que son los trabajadores quienes producen esos recursos y que, de ir a un fondo común, se convertiría en una especie de impuesto al trabajo.
Se demanda también que esos recursos sean heredables y que se depositen en las Cuentas de Capitalización Individual en lugar de registrarse de forma virtual, como un compromiso pendiente del Estado con el trabajador, redimible al momento del retiro, pero sin tener seguridad de que para entonces estuviesen disponibles, cuando han sido gestionados por políticos. Es un tema que luce un poco jalado por los pelos y que puede estar escondiendo otras motivaciones más profundas, pero dada la correlación de fuerzas en el Congreso, podría presionar por modificaciones a la propuesta original.
Es importante destacar que los recursos de ese fondo común contribuirían a cumplir con los objetivos de un verdadero sistema de pensiones y que, en caso de que quienes se oponen lograran su propósito, la propuesta de reforma conllevaría, de todas formas, incrementos y mejoras de las pensiones actuales, pero perdería su carácter solidario.
La propuesta de que el 6% alimente las cuentas individuales de los trabajadores, goza de respaldo político y apoyo de una parte importante de la población. Tantos años de políticas neoliberales han llevado a que una parte del país adopte posiciones individuales frente a problemas sociales, y a la participación en movilizaciones, no por solidaridad o altruismo, sino cuando los intereses personales se ven afectados. Inclusive las posiciones coyunturalitas mantenidas en el pasado por grupos allegados al gobierno actual, como fueron las de los retiros de los fondos de pensiones, están cobrando su precio, ya que ahora es más difícil hablar de solidaridad luego de que se dijera a los trabajadores que los fondos eran de su propiedad, y que tenían todo el derecho a retirarlos, reforzando el sentido personal y privado de los mismos.
Finalmente, la reforma del Presidente Boric no es un hecho consumado y, próximamente, se tramitará al Congreso sin tener certeza sobre el resultado. En el país hay una consciencia bastante entendida sobre la necesidad de mejorar las pensiones y, a pesar de haberse rechazado las propuestas de dos ejecutivos previos, parecería que se ha llegado a un punto que no admite más postergación, aunque lo finalmente aprobado no resulte igual a lo sometido.
Como sugerimos al principio, lo que sucede en Chile es un referente importante para el proceso de reforma del Sistema Dominicano de Seguridad Social y, al igual que el Ministro Marcel, "Esperamos tener una discusión serena, no ideologizada, pragmática y que tenga en primer lugar a la vista los intereses y las necesidades de las personas".