El Tribunal Constitucional ha remarcado la facultad/poder/potestad que otorga el artículo 128.1.b de la Constitución al presidente de la República para expedir decretos, en su condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno o en ambas atribuciones conjugadas.
La potestad para dictar decretos la concreta el presidente “por estar investido de autoridad en el ejercicio de sus funciones, sobre un asunto de su competencia. Por su propia sustancia, implica el poder de decidir, mandar, fallar u ordenar, que puede manifestarse en un acto de autoridad ejecutiva como expresión general o particular de la actividad administrativa” (TC/0056/13).
La doctrina constitucional dominicana, desde Manuel A. Amiama hasta nuestros días, ha subrayado que el presidente de la República cuenta con una “lista abierta o numerus apertus para expedir decretos, ya que la Constitución ni la ley delimitan todos los escenarios donde puede sobrevenir la emisión de tales actos estatales”.
El vasto ámbito competencial sobre las materias, las categorías y el rango jerárquico de los decretos presidenciales se explica en el principio de plenitud de atribuciones del Jefe del Estado que afirma “que todo lo que no sea legislar o juzgar, constituye, en principio, atribución del presidente de la República”.
El consenso en torno al autor de las Notas de Derecho Constitucional y a quienes son tributarios de la doctrina de la “vinculación negativa” del Poder Ejecutivo con el ordenamiento jurídico, que predica que éste puede hacer todo aquello que la ley no le prohíbe, subraya que las únicas atribuciones administrativas que no puede reivindicar el presidente de la República son aquellas que la Constitución y las leyes confieren a otros órganos del Estado.
El artículo 128.1.b de la Constitución prescribe que en su condición de jefe de Estado al presidente le corresponde: (…) “Expedir decretos, reglamentos e instrucciones cuando fuere necesario”; asimismo, como jefe de Estado y de gobierno le corresponden, conforme al artículo 128.3.e): “Las demás atribuciones previstas en la Constitución y las leyes”.
La indeterminación del texto constitucional pudiera ser juzgada, para unos, como una expresión de la acumulación de poder que recae en el jefe del Estado en el sistema presidencialista; mientras que, para otros, como una falta de precisión capaz de chocar con el principio de separación de funciones e invadir las facultades de los demás poderes públicos o, incluso, generar una cierta “distopia competencial” a lo interno de la Administración.
Este último fue el tópico dilucidado por el Tribunal Constitucional en la sentencia TC/0044/22, relativa a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por una empresa contra el Decreto 392-16 dictado por el expresidente Danilo Medina para detener el proceso de desalojo de los terrenos de la urbanización Los Brazos.
En el expediente, la sociedad comercial Inversiones Fernández Parache y Asociados (Infepa) recurrió al Tribunal Constitucional para determinar la constitucionalidad del artículo 2 del Decreto 392-16, el cual ordenaba “la suspensión inmediata de toda operación de venta o reventa de inmuebles ubicados en el sector Los Tres Brazos, así como de todo proceso de desalojo contra los ocupantes de dichos terrenos”.
Con el decreto el presidente de entonces pretendía paralizar el proceso de desalojo de los ocupantes de las parcelas 153-A-2 y 153, sector Los Tres Brazos, del Municipio de Santo Domingo Este, mediante la creación de una comisión de evaluación que determinara la regularidad de la venta de esos terrenos por la desaparecida CORDE a Infepa y detuviera la acción de desalojo de la empresa contra terceros ocupantes.
Pese a la enumeración de un prontuario de pretendidas infracciones constitucionales que tocan el decreto de referencia, a los fines del presente análisis retendremos la ponderación que hizo el TC de los límites constitucionales del presidente de la República para dictar decretos, cuestión que dividiremos en dos aspectos: a) los límites endógenos de la propia Administración y, b) las colindancias con el principio de separación de poderes (artículo 4 de la Constitución).
Así, pues, en su ratio decidendi, el TC abordó unas “Breves notas sobre la facultad del presidente de la República para expedir decretos y su alcance”, que serán el objeto de nuestro comentario por su trascendencia jurisprudencial.
En ese tenor, el tribunal estableció que, “estos actos estatales poseen condiciones o requisitos generales de forma y de fondo que deben ser observados como garantía de su juridicidad o conformidad con las normas del ordenamiento jurídico. Las condiciones de forma no están previstas en la Constitución dominicana, por lo que deben emplearse aquellas que regulan la normatividad general de los actos administrativos previstas en la Ley núm. 107-13, sobre Procedimiento Administrativo, o la norma vigente al respecto. En el fondo, independientemente de la coyuntura en que se emita, todo decreto debe respetar la Constitución y estar acorde con los preceptos que la integran”.
Al consignar estas condiciones, el Constitucional confiere una dimensión axiológica al procedimiento de la Ley 107-13, de Procedimiento Administrativo, como un orden preceptivo para el dictado de actos administrativos de concreción singular y normativa por el presidente.
De manera que para expedición de éstos, el presidente está obligado a observar no sólo la Carta Sustantiva (artículos 128.1.b, 138 y 139 constitucionales), sino también las previsiones contempladas en leyes y reglamentos, y a respetar la reserva normativa que el constituyente atribuye a órganos específicos de la Administración (ejemplo, artículo 223 constitucional), así como el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 9.3 de la Ley 107-13).
Respecto del segundo tópico (las colindancias con el principio de separación de poderes), el tribunal planteó la cuestión de si el presidente de la República tiene la atribución de suspender o limitar derechos fundamentales para proteger el interés general mediante la potestad de expedir decretos o si, por el contrario, esta es una competencia exclusiva del Poder Judicial.
Sobre ese particular, el TC remarcó que, “la exigencia de un sistema de equilibrios y distribución del poder con impetuosas prohibiciones (…) supone un requisito insoslayable para la subsistencia de la libertad dentro del Estado social y democrático de derecho proclamado por el artículo 7 de la Constitución dominicana; toda vez que separando estas funciones básicas del Estado, con límites recíprocos y sin intromisiones innecesarias es que puede concretizarse la garantía de las prerrogativas ─derechos y libertades fundamentales─ constitucionalmente reconocidas y conseguirse un palpable margen de restricción al poder para prevenir arbitrariedades e ilegalidades en su ejercicio”.
“Por tanto, el presidente de la República puede, dentro de las facultades ejecutivas y administrativas que le confieren la Constitución y la ley, expedir decretos para establecer y regular determinadas circunstancias que ameriten de su intervención a fin de preservar el interés público y general, siempre y cuando la expresión de su voluntad no interrumpa, entorpezca o se entrometa en las funciones atinentes a otros poderes públicos y entes de rango constitucional”, aduce el tribunal en la sentencia TC/0044/22..
Para el TC, “pese a ostentar la facultad de expedir decretos, el presidente de la República no puede ─ni debe─ valerse de esta potestad para irrumpir o entrometerse en asuntos que la Constitución y la ley han derivado a cargo de otro poder del Estado como es, por ejemplo, disponer medidas preventivas tendentes a limitar derechos fundamentales, incluso cuando su propósito fuera salvaguardar el interés público o general”.
Al decidir la controversia sobre el decreto, el TC estatuyó que: “tras constatar que el presidente de la República dispuso en el artículo 2 del Decreto núm. 392-16 medidas preventivas fundado en el interés público de preservar el patrimonio del Estado, sin estar respaldado por una base jurídica habilitante (…) este Tribunal Constitucional estima que dicha práctica es inconstitucional por soslayar y trastocar las funciones ejecutivas y administrativas del Poder Ejecutivo con la función jurisdiccional del Poder Judicial prevista en el artículo 149.I de la Constitución dominicana”.