El sistema de control de contenido para los contratos de adhesión se estructura a través de dos niveles básicos de intervención: uno normativo (legislativo y reglamentario) y otro administrativo.
En la esfera normativa, el legislador dictó los criterios generales de clasificación de las cláusulas abusivas (artículos 81 y siguientes de la LGPDCU y del 42 al 45 del Reglamento 263-08), así como la Resolución 01-2009 del Consejo Directivo de Pro consumidor y las distintas normativas sectoriales.
El artículo 81 de la LGPDCU establece que la Dirección Ejecutiva de Pro consumidor creará un registro para recibir y revisar los contratos por adhesión, a fin de regular el contenido de dichos formularios, sin perjuicios de los registros que puedan existir ante las autoridades administrativas en virtud de leyes especiales.
En el registro deben figurar todos los contratos por adhesión en que participen los proveedores, consumidores y usuarios con el propósito de verificar que los mismos no generen obligaciones contrarias a los derechos e intereses previstos en la ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas correspondientes.
Se trata de un control previo (ex ante)en el que la autoridad de aplicación de la ley debe garantizar que los contratos no contengan estipulaciones prohibidas (Art. 83 de la LGPDCU).
A nuestro juicio, se ha otorgado una potestad de control a Pro consumidor al disponer que la aprobación y la modificación de los contratos por adhesión se realizará mediante resolución, debidamente motivada, de la Dirección Ejecutiva o, cuando fuere de lugar, del Consejo Directivo (Art. 42, párrafo III Reglamento 263-08 de Aplicación de la LGPDCU).
Su objeto es controlar las cláusulas abusivas que lesionen los derechos de los consumidores y usuarios, para la cual la Dirección Ejecutiva de Pro-consumidor, en coordinación con el órgano sectorial competente, notificará al proveedor del bien o servicio a los fines de que proceda a efectuar los cambios de lugar en los contratos por adhesión.
El artículo 7 de la Resolución 01-2009 del Consejo Directivo de Pro consumidor establece que en aquellos casos en que algunos de los contratos revisados contengan cláusulas que generen obligaciones contrarias a los derechos del consumidor o usuario consagrados en la LGPDCU, la Dirección Ejecutiva informará el asunto al proveedor, quien dispondrá de un plazo de 60 días para reformular las cláusulas consideradas abusivas.
En los casos en que exista órgano regulador sectorial que reglamente el producto ofertado o servicio prestado mediante el contrato objeto de revisión, la Dirección Ejecutiva de Pro-Consumidor informará el hallazgo de las cláusulas abusivas al órgano regulador sectorial correspondiente y al proveedor, quien dispondrá de un plazo de 60 días para reformular dicha estipulación (Art. 7, párrafo I, de la Resolución 01-2009 de Pro-Consumidor).
Esta disposición de coordinación a que se refiere la LGPDCU y la reglamentación se debe entender en el sentido de que “en el proceso de aprobación de los contratos de adhesión participarán todos los órganos sectoriales competentes” (Art. 42 del Reglamento 263- 08 de Aplicación de la LGPDCU).
La disposición es de gran importancia, debido a que hay que reconocer que los sectores regulados de la economía se caracterizan por la especialidad de su legislación; de forma que al momento de revisar el formulario ellos podrán aportar más elementos calificadores para determinar el test de abusividad a que se somete el contrato.
Una vez aprobados y registrados, los contratos por adhesión no podrán ser modificados (Art. 43 del Reglamento (263-08 de Aplicación de la LGPDCU). Sin embargo, se podrán promover modificaciones que deberán ser tramitadas a través de propuestas a Pro-Consumidor para que, en coordinación con el órgano sectorial competente, se acuerden los cambios que proceden.
Transcurrido el plazo establecido en cada caso sin que el proveedor haya obtemperado al requerimiento, la Dirección Ejecutiva de Pro-Consumidor emitirá una resolución ordenando la suspensión del uso del contrato que contiene las cláusulas abusivas, hasta tanto sea modificado y registrado (Art. 7, párrafo II de la Resolución 01-09 de Pro-Consumidor).
El registro es público, su alcance es general y su vigencia indefinida, de manera que en el mismo se deben inscribir y ser sometidos a revisión todas las cláusulas de los contratos por adhesión, incluyendo los de la materia financiera.
Asimismo, la Ley ha otorgado una amplia legitimación para que los consumidores y usuarios puedan reclamar la revisión de los contratos por adhesión, de forma que dicha solicitud se puede hacer en todo momento a título particular o a través de las asociaciones de consumidores.
Esta obligación de registro no es potestativo, sino que es una obligación que consagra la LGPDCU en cabeza de los proveedores y empresarios, a fin de que el órgano de aplicación de la ley realice un control de legalidad del contenido de los contratos por adhesión al tiempo que proceda a su inscripción conforme a los términos de la ley y las normativas reglamentarias y sectoriales.
Es de asumir que la Dirección Ejecutiva de Pro-Consumidor, amén de las disposiciones normativas vigentes, debe estar pendiente de las sentencias que se pronuncien en los tribunales que contemplen jurisprudencia novedosa para los derechos de los consumidores.
Sin embargo, se ha generado una extensa disputa entre Pro-Consumidor, los proveedores de servicios públicos y los órganos sectoriales de regulación, sobre el basamento de que sólo estos últimos tendrían derecho al registro.
A nuestro juicio, dicha discrepancia no tiene justificación, puesto que la misma LGPDCU es clara cuando expresa que los contratos están sujetos al control de Pro-Consumidor “sin perjuicios de los registros que puedan existir ante las autoridades administrativas en virtud de leyes especiales”.
Del mismo modo, la LGPDCU no hace distingo de sectores, pues de manera textual menciona los contratos por adhesión de las entidades de intermediación financiera, sector que siempre ha argumentado la “altísima especialidad” de su regulación para rehusar la inscripción en el órgano de aplicación de la ley.
El uso de contratos que no hayan sido aprobados o registrados constituye una falta sancionada por la LGPDCU y su Reglamento de Aplicación (Art. 45) con multas de veinte a cien salarios mínimos, pudiéndose rebasar dicha cantidad hasta alcanzar el quíntuplo del valor del servicio objeto de la infracción (Arts. 109, 112 de la LGPDCU).